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Tag: acordos comerciais

A contradição entre o discurso protecionista e a ascensão da economia digital

A teoria normativa da política comercial sugere que as barreiras ao comércio internacional devem ser idealmente inexistentes. Conceitos-chave, como o modelo ricardiano de vantagens comparativas e o modelo Heckscher-Ohlin da dotação relativa dos fatores de produção, defendem que a ausência dessas barreiras evita distorções e permite alocação de fatores produtivos da maneira mais eficiente possível. Em conformidade com esses preceitos, as principais economias do mundo optaram pela gradual redução de tarifas internacionais nas rodadas de negociação do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), posteriormente substituído pela Organização Mundial do Comércio (OMC).

Essa redução de tarifas foi um dos fatores que contribuiu para intensificar a globalização econômica, expandir a atividade industrial para novas fronteiras geográficas e, consequentemente, fragmentar as cadeias produtivas e dinamizar a economia mundial. Durante seis décadas, entre 1945 e 2005, o intercâmbio global de bens e o fluxo de investimentos estrangeiros cresceu de forma espetacular, a taxas superiores ao crescimento das economias, e favoreceu a retirada de milhões de pessoas da pobreza.

Com o desencadeamento da crise dos subprimes, em 2008, esse crescimento do fluxo de bens, no entanto, foi interrompido. Conforme estimativas da OMC, o comércio mundial apenas cresceu 1,7% em 2016, inferior à expansão econômica global (2,2%), e o quinto ano seguido em que o fluxo de bens cresceu abaixo de 3%. Como agravante, o plebiscito a favor do “Brexit”, a recente retirada dos Estados Unidos da Parceria Transpacífico (TPP) por decreto presidencial e as ameaças de políticas protecionistas pelo presidente Donald Trump sugerem crescente hostilidade à globalização e o fim do paradigma de produção fragmentada em cadeias globais de valor. Embora esses prenúncios pareçam bastante desalentadores, é provável que a redução no dinamismo do comércio global apenas expresse parte das tendências e das alterações na economia global.

Enquanto o intercâmbio de bens entre os países vem perdendo vigor, diversas mudanças nos padrões de consumo têm aumentado a relevância do comércio de serviços e de produtos tecnológicos intensivos em serviços, que requerem fatores como softwares, design, marcas para agregarem valor, a exemplo de smartphones. De acordo com dados da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), essas transformações significam que, por valor adicionado, os serviços já representam mais de 50% do comércio, com tendência crescente na próxima década. Essa provável maior importância dos serviços deve ser reforçada pela ascensão da economia digital, que está criando oportunidades para novos modelos de negócios.

Segundo um estudo da consultoria McKinsey, entre 2005 e 2014 o fluxo global de dados cresceu 45 vezes. Com a expansão da infraestrutura de conectividade e do modelo de código aberto de software, além de menores custos de computadores e de tecnologias relacionadas, esse fluxo deve aumentar em mais nove vezes até 2021.

Fontes: TeleGeography, Global Bandwidth Forecast Service, McKinsey Global Institute analysis

Embora esse acelerado crescimento do fluxo de dados tenha suscitado preocupações em relação ao risco de “protecionismo digital”, o controle do fluxo global de dados e do intercâmbio de serviços pela economia digital é mais difícil de ser implementado. Diferentemente do caso das teorias clássicas de comércio e das propostas de taxação de importações de bens e componentes, o estabelecimento de impedimentos ao comércio digital, inclusive de medidas de censura e de regulamentação dos direitos de privacidade, é uma questão bem mais complexa. Visto que dados podem ser gerados, armazenados e acessados em qualquer lugar, políticas de protecionismo que empregam uma visão fundamentada em termos de território e fronteira nacional, como as barreiras econômicas sugeridas pela administração Trump, tendem a ser menos eficazes.

São justamente as tendências da economia digital e as considerações no que se refere ao protecionismo que levaram 12 países do Pacífico a negociarem novas normas de comércio de serviços e padrões para o fluxo internacional de dados com vistas a alcançarem vantagens competitivas. Apesar de os Estados Unidos, surpreendentemente, terem renunciado à possibilidade de cimentarem seu domínio mundial na economia digital, os demais Estados-parte parecem ter reconhecido a oportunidade de seguir adiante com a TPP. Uma possível continuidade do TPP permitirá que economias dependentes de exportações, como o Japão e a Austrália, dinamizem seu comércio em um momento em que o intercâmbio de bens apresenta seu pior desempenho em décadas. Também proporcionará a opção de que outros países da região, a exemplo da China e da Coreia do Sul, se juntem ao acordo e de que os Estados Unidos, eventualmente, voltem a ser parte do acordo.

Daniel Köhler Leite é bacharelado em Economia na Universidade de Munique, mestrando em Economia na UnB e secretário executivo do Gabinete da Embaixada dos Emirados Árabes Unidos em Brasília.

O Fim do TPP?

O Presidente Trump cumpriu promessa de campanha e uma das suas primeiras medidas foi a retirada dos Estados Unidos daquele que é amplamente visto como o mais ambicioso e abrangente acordo comercial jamais desenhado, o Trans-Pacific Partnership (TPP). O principal argumento utilizado pela nova administração é o de que o TPP seria prejudicial para os trabalhadores americanos, notadamente os da manufatura.

Figura – Mapa de países que estariam no TPP

Mapa retirado de China-US Trade Law

A decisão é surpreendente porque as mudanças propostas pelo TPP, sob liderança americana, nos parâmetros que governam o comércio e o investimento seriam imensas, uma espécie de “game-changer“, o que levou muitos analistas a concluírem que o acordo inauguraria uma nova geração nas relações econômicas entre os países. De fato, o impacto potencial do acordo seria de tal monta que levou o Presidente Obama a dizer que “the TPP means America will write the rules of the road in the twenty-first century”.

A surpresa é ainda maior em razão de que os temas que mais profundamente seriam afetados pelo TPP são serviços, propriedade intelectual e economia digital, áreas que os Estados Unidos são supercompetitivos e, portanto, as que mais proporcionariam ganhos para o país, inclusive na forma de criação de muitos empregos.

Os principais exercícios econométricos sugerem que os ganhos comerciais do TPP para os Estados Unidos seriam modestos, o que pode ter contribuído para reduzir apoio ao acordo. No entanto, essas estimações não levam em conta benefícios diretos e indiretos de mais difícil mensuração, como aqueles proporcionados pela convergência regulatória e de padrões, novos mecanismos de soluções de controvérsias e economia digital, nem tampouco consideram os serviços “embarcados” nos bens. Por isto, parece bastante razoável considerar que os cálculos dos benefícios do TPP para os Estados Unidos estariam largamente subestimados.

O argumento de que o fim do TPP poderá redirecionar investimentos e criar empregos na manufatura americana é questionável. Há crescente consenso de que a expansão significativa de empregos na manufatura é objetivo pouco plausível nos dias de hoje, sobretudo para países em estágios avançados de desenvolvimento econômico e tecnológico. Isto se deve às novas tecnologias de produção e de organização da produção que são, por natureza, cada vez mais poupadoras de mão de obra. A popularização dos robôs e a internet das coisas são somente a ponta deste iceberg.

A crescente importância dos serviços como insumos de produção, a relação cada vez mais sinergética e simbiótica entre bens e serviços para criar valor, as mudanças demográficas e as mudanças nas preferências dos consumidores em favor de serviços fortalecem a ideia de que a relevância desse setor para a geração de riquezas e empregos deverá aumentar ainda mais ao longo das próximas décadas.

A decisão de retirada do acordo também surpreende em razão do hercúleo esforço negociador feito pela administração anterior para concluir e ratificar o TPP, naquela que seria uma das maiores realizações do Presidente Obama na área econômica e, certamente, a sua maior realização na área do comércio e dos investimentos.

Por fim, a mudança de planos também surpreende em razão de seus potenciais efeitos associados à China.  Países do TPP já estão até considerando outros arranjos de acordos regionais em detrimento dos interesses geopolíticos e econômicos dos Estados Unidos no Pacífico.

Se o acordo seria tão potencialmente benéfico para os Estados Unidos, como, então, explicar a sua retirada do TPP? O principal suspeito são insatisfações setoriais a itens específicos do TPP. Dentre os mais conhecidos estão a indústria farmacêutica, que se revoltou contra o período negociado de proteção intelectual para drogas biológicas, e a indústria do tabaco, que se revoltou contra a não inclusão do setor no mecanismo de solução de controvérsias em eventuais disputas entre a indústria e Estados soberanos. O significativo poder de lobby daqueles setores teria levado congressistas a reduzirem apoio ao acordo.

Será o fim do TPP? É muito improvável. O mais provável é que a arquitetura básica do acordo seja preservada e, eventualmente, ajustada para refletir as demandas setoriais americanas, servindo então como ponto de partida para novas negociações comerciais bilaterais e até regionais.

É difícil imaginar que um acordo que praticamente sedimentaria a liderança americana em nível global nas áreas que mais crescem e que mais influências terão no século XXI seja abandonado. O que provavelmente veremos é um TPP “repaginado” e, talvez, ainda mais alinhado com os interesses americanos.

Nota: as opiniões aqui expostas não necessariamente representam as visões das instituições às quais o autor está ligado.

Acordos de comércio de serviços de fato liberalizam o mercado?

A importância crescente do setor de serviços na participação do PIB e na criação de emprego é uma das grandes tendências da economia mundial. Não surpreendentemente, acordos comerciais de serviços também têm ganhado um aumento expressivo de importância e interesse por parte dos países. Esses acordos buscam a expansão do comércio de serviços e do desenvolvimento econômico por meio da progressiva liberalização comercial. No entanto, uma questão que a princípio parece tautológica, permeia toda essa discussão: os acordos comerciais de serviços de fato promovem a liberalização do mercado de serviços?

O GATS, criado em 1995 durante a Rodada Uruguai, estabeleceu muitas bases sobre as quais hoje são negociados os acordos internacionais de comércio de serviços: a classificação em 4 modos de prestação; o reconhecimento de 12 categorias de setores e 155 subsetores; e as cláusulas de não discriminação: tratamento nacional[1] e acesso a mercados[2]. As negociações do GATS tiveram êxito no estabelecimento da estrutura e dos princípios do Acordo.

Diante da paralisação da Rodada Doha, os países, em especial os desenvolvidos, têm aumentado o nível de importância de acordos regionais em suas políticas comerciais. De acordo com a OMC, em 2011 já haviam sido notificados 87 acordos regionais com compromissos em serviços. Ademais, há os que ainda não estão em vigor, dentre os quais merecem destaque o TPP (que ontem teve sua continuidade posta em dúvida, por conta de decisão dos EUA de sair das negociações), a Aliança do Pacífico e o TiSA.

Alguns trabalhos acadêmicos têm sido feitos com o intuito de analisar se houve liberalização de mercado nas negociações do GATS e de acordos regionais/preferenciais de serviços. Hoekman (1996) fez um esforço empírico e calculou índices que representariam a liberalização de fato de países da União Europeia no GATS. A sua conclusão foi de que a Rodada Uruguai não entregou nenhuma liberalização do setor de serviços[3], apesar de ter gerado algum benefício associado ao travamento das condições de acesso a mercado.

Com relação aos acordos regionais/preferenciais, Sauvé e Shingal (2011) e Mattoo e Sauvé (2010) chegam a conclusões similares: ao invés da entrega de liberalização do setor de serviços, o benefício gerado por esses acordos decorre principalmente do travamento do marco regulatório existente no país. O que de fato os acordos regionais/preferenciais têm logrado em atingir além do GATS é uma consolidação mais atualizada do marco regulatório dos países, decorrente de recentes reformas unilaterais promovidas.

Dada a importância do setor de serviços, por que os acordos comerciais, tanto o GATS quanto os acordos regionais/preferenciais, falham em entregar a liberalização de mercado a que se propõem? A explicação reside em uma característica intrínseca dos serviços: enquanto na negociação de acordos de comércio de bens a moeda de troca são tarifas de importação, em negociações de acordos de comércio de serviços a moeda de troca é a regulação doméstica.

Não obstante, muitos economistas acreditam que acordos de serviços liberalizam o mercado de serviços. Argumentam que, ao ficar de fora dessa nova grande rede de acordos regionais/preferenciais de liberalização do setor de serviços, o Brasil estaria perdendo um grande potencial de inserção no comércio internacional. Na teoria, esse argumento parece fazer sentido: assim como é possível estabelecer diferentes alíquotas do imposto de importação para produtos de origens distintas, por que não seria possível também estabelecer diferentes exigências com relação a prestadores de serviços de acordo com sua origem?

No entanto, quando se pensa na aplicabilidade prática desse argumento, percebe-se como seria difícil (ou até mesmo impraticável) a liberalização do mercado de serviços para apenas algumas origens. Para discriminar prestadores de serviços conforme a origem, seria necessário fazê-lo em sua regulamentação nacional. Tomemos como exemplo a participação de capital estrangeiro em companhias aéreas, hoje em no máximo 20% no Brasil, estabelecido por Lei Ordinária nº 7.565, de 1986. Um eventual compromisso de liberalização do setor aéreo brasileiro em acordo preferencial de serviços exigiria modificação do texto dessa Lei Ordinária. E esse seria apenas um dos muitos compromissos feitos pelo Brasil no acordo. Imaginemos quantos mais compromissos seriam feitos e que gerariam necessidade de alteração da legislação nacional, algumas restrições ainda mais difíceis de mudar, como as constitucionais de propriedade de empresa jornalística e de radiodifusão sonora (artigo 222 da CF) e de participação de empresas de capital estrangeiro na assistência à saúde (artigo 199 da CF).

A partir do argumento acima se percebe a dificuldade em se liberalizar o mercado de serviços a partir de acordos comerciais, em especial bilaterais/preferenciais. É nesse sentido que a maior parte dos países que fizeram importantes liberalizações no seu setor de serviços o fizeram unilateralmente[4].

Contudo, se por um lado acordos de serviços não liberalizam o mercado de serviços, por outro lado há importantes benefícios que decorrem da negociação desses acordos. Três benefícios imediatos decorrem da assinatura de um acordo de serviços.

O primeiro é o travamento (lock-in) do marco regulatório daquele país. Isto quer dizer que, a partir do momento da assinatura do acordo, aquele país não poderá adotar medidas mais discriminatórias com prestadores de serviços estrangeiros do que aquelas já existentes e inscritas em suas listas. O segundo é o ganho de transparência e segurança jurídica que decorre da adoção de listas negativas. A consolidação do marco regulatório dos países em uma lista padronizada em muito facilita a vida de prestadores de serviços e investidores estrangeiros. Um terceiro benefício que decorre da negociação de um acordo de serviços advém da adoção de um “marco geral”, que estabelece padrões internacionais de conduta para os participantes, além de servir como um “guarda-chuva” para potenciais acordos posteriores de cooperação, facilitação, reconhecimento mútuo, etc.

O Brasil, por exemplo, atualmente ainda negocia acordos de serviços em listas positivas. Um importante próximo passo seria a adoção de listas negativas para negociação, visto que essas são dotadas de maior transparência e segurança jurídica. Ademais, a elaboração da lista negativa brasileira seria uma boa oportunidade para o governo, em contato com seus órgãos reguladores e setor privado, rever todo o seu marco regulatório doméstico, podendo identificar possíveis oportunidades e pontos para liberalização unilateral. Afinal, por que não negociar?

 

*Este post é baseado em texto da mesma autora, publicado no site Brasil, Economia e Governo, que pode ser acessado aqui.

Daniela Ferreira de Matos é Mestre em Economia pela Unb e Analista de Comércio Exterior no Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC).

Referências

Francois, Joseph, and Bernard Hoekman. “Services trade and policy.” Journal of Economic Literature 48.3 (2010): 642-692.

Hoekman, Bernard. “Assessing the general agreement on trade in services.” The Uruguay Round and the developing countries 996.1 (1996): 89-90.

Mattoo, Aaditya and Pierre Sauvé. “The Preferential Liberalization of Services Trade”, NCCR Working Paper No 2010/13 (May), Bern: World Trade Institute. (2010), http://www.nccr-trade.org/publication/the-preferential-liberalization-of-services-trade-lessons-from-practice/

Sauvé, Pierre and Shingal Anirudh. “Reflections on the Preferential Liberalization of Services Trade”. World Trade Institute. (2011), https://mpra.ub.uni-muenchen.de/32816/

[1] Tratamento nacional: um compromisso em tratamento nacional implica que um membro não pode adotar medidas discriminatórias que beneficiem prestadores de serviços domésticos frente aos estrangeiros.

[2] Acesso a mercados: o compromisso de acesso a mercados está relacionado a um compromisso de não criar certos tipos de medidas que dificultem ou impeçam o acesso de um prestador de serviço estrangeiro ao mercado doméstico. Os tipos de medidas que os países se comprometem a não adotar estão listadas no inciso 2 do Artigo XVI do GATS.

[3] Aqui é importante deixar clara a exceção de países que aderiram tardiamente a OMC (latecomers). Esses países tiveram que assumir compromissos determinados pelos países integrantes, de maneira que de fato fizeram compromissos de liberalização.

[4] Uma importante exceção à essa regra é a Costa Rica, que aproveitou a assinatura de acordo comercial de serviços para comover o seu congresso e implementar importantes iniciativas liberalizantes no setor de serviços. Maiores detalhes desse caso podem ficar para um próximo post.

Brasil e Peru – novas perspectivas para o comércio bilateral de serviços

Embora seja comum aos governos que os consensos sobre a gestão econômica e a política comercial não sejam alcançados com a velocidade necessária à implementação de políticas públicas, a realidade da economia do conhecimento e do crescente peso dos serviços na economia mundial impõem que o Brasil acelere o debate acerca dessas importantes questões para delinear suas políticas e estratégias de inserção internacional. É fato que a atual tendência do comércio mundial é mais complexa, orientada muito mais pelas barreiras não tarifárias e regulatórias aos negócios, e menos pelas tarifas aplicadas pelos países no intercâmbio de bens simplesmente.

Diante disso, Brasil e Peru iniciaram conversas com o objetivo de aprofundar suas relações econômico-comerciais, que resultaram no Acordo de Ampliação Econômico-Comercial entre os dois países, considerado “o mais amplo acordo temático bilateral já concluído pelo Brasil”, contendo compromissos em matéria de investimentos, serviços e compras governamentais. Para além das complementaridades industriais a serem exploradas entre as duas economias, que já dispõem de acordo tarifário abrangente (Acordo de Complementação Econômica nº 58, da ALADI), o novo acordo estabelece e consolida as regras que potencializarão e balizarão os negócios entre Brasil e Peru, criando novas oportunidades de integração, facilitando investimentos recíprocos e diversificando a natureza do comércio bilateral, etc.

O setor de serviços é importante para ambos os países, correspondendo a 62,3% do Produto Interno Bruto peruano (2015), tendo essa participação apresentado crescimento contínuo desde 2001. No Brasil, a participação dos serviços no PIB é de 72%, embora a economia do setor venha apresentando queda desde 2015, por conta da crise pela qual o país tem passado.

 

Em particular, o capítulo 3 do acordo, que versa sobre os compromissos referentes ao comércio de serviços, incluiu disposições normativas em matéria de Tratamento de Nação Mais Favorecida, Tratamento Nacional, Acesso a Mercados, Regulamentação Doméstica, entre outros, que são compatíveis com aquelas que constam no Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS) da Organização Mundial do Comércio (OMC) e em outros acordos de Serviços dos quais o Brasil faz parte, revelando certo conservadorismo nesse aspecto.

A Lista de Compromissos Específicos (cobertura) do Brasil apresenta as condições aplicáveis à atuação de prestadores peruanos no mercado brasileiro, os quais não excedem os compromissos já firmados pelo Brasil com os parceiros do MERCOSUL e representam consolidação parcial dos marcos regulatórios vigentes para quaisquer prestadores estrangeiros. A Lista de Compromissos do Peru, no entanto, representa uma maior abertura relativa aos compromissos consolidados pelo Peru no GATS, estendendo, a prestadores brasileiros, acesso e condições de tratamento similares àqueles concedidos pelo Peru, em acordos recentes, a empresas dos países da Aliança do Pacífico e da Parceria Transpacífico (TPP). Assim, as ofertas brasileira e peruana abrangem setores importantes da atividade econômica para os dois países, como, por exemplo, os serviços de Arquitetura, Engenharia e Construção e de Tecnologia da Informação.

Além disso, o acordo aponta para novos desdobramentos, uma vez que prevê negociações futuras entre as duas partes para incluir disciplinas e aprofundar compromissos, inclusive em serviços financeiros, telecomunicações e comércio eletrônico, setores não contemplados neste momento. O Capítulo de Serviços do acordo com o Peru inova, ainda, ao prever futuras negociações em formato de listas negativas, contrastando com as negociações anteriores do Brasil, que seguiram o formato GATS, com listas positivas de compromissos. A partir deste acordo, o país se aproxima dos formatos dos principais acordos internacionais recentemente celebrados em matéria de Serviços.

Ainda que seus benefícios econômicos não se concretizem de imediato, o Acordo de Ampliação Econômico-Comercial entre o Brasil e o Peru reposiciona a relação entre os dois países na região, dando-lhe novo relevo. É importante, ainda, registrar a importância do Acordo como marco na política comercial brasileira recente, inaugurando um caminho de maior abertura e de integração com outros países da região como Chile, Colômbia e México, além dos países do próprio Mercosul, e permitindo maior dinamismo econômico na região, com potenciais efeitos de aumento de produtividade, competitividade e desenvolvimento.

José Carlos Cavalcanti de Araujo Filho é Especialista em Relações Internacionais pela UnB e Coordenador-Geral de Comércio Exterior na Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. 

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