Para a maioria dos economistas, o estalido social no Chile foi um “Cisne Negro”. Mesmo assumindo algum tipo de insatisfação social, o Chile parecia o único exemplo de país (fora o sudeste asiático) que teria consumado a ruptura com a armadilha da renda média e proximamente ingressaria no seleto clube de países ricos. Não obstante uns poucos negarem a existência de um “milagre chileno”, as políticas desse país pareciam ser a fundamentação empírica/histórica da pertinência das receitas do mainstream em termos de macroeconomia e crescimento (abertura dos mercados, estabilidade institucional, investimento em capital humano, focalização na área social, etc.). A performance nos indicadores sociais (queda da pobreza, redução da mortalidade infantil, acesso à energia elétrica, cobertura domiciliar de esgoto, etc.) estaria sugerindo que a combinação de um modelo market-oriented com políticas sociais corretamente desenhadas era capaz de superar um suposto conflito entre dinamismo econômico e objetivos sociais.

Contudo, os ganhos em termos de redução das desigualdades não pareciam tão evidentes e duradouros. Em termos de longo prazo, a queda é inequívoca, o Gini caiu de 57,2 em 1990 para 46.6 em 2017. Contudo, nos últimos anos as reduções foram marginais. Por exemplo, em 2013 esse indicador de desigualdade era de 47,3, sendo (como afirmamos) de 46,6 em 2017 (Fonte dos dados do Gini: Banco Mundial). Ou seja, as reduções das desigualdades foram acentuadas nos anos 90 e bem tênues na última década.

As explicações usuais sobre a explosão social no Chile apontam para a desigualdade. A elevação do preço do metrô (+3,75%) seria a “borboleta” que, em um sistema complexo e não-linear como seria uma sociedade, acabou gerando um furacão.

A questão sobre a qual gostaríamos de refletir é: a desigualdade afeta o bem-estar dos indivíduos? Percebamos que estamos colocando a questão em termos microeconômicos e não agregados. Não estamos falando se uma sociedade mais ou menos desigual é mais ou menos “feliz”. Pareceria que as sociedades atuais (na retórica) estão muito preocupadas com o aumento das desigualdades (daí talvez a popularidade do livro de Piketty). Contudo, quais são os fundamentos microeconômicos dessa rejeição às desigualdades? Toda desigualdade merece o mesmo grau de rejeição? Toda desigualdade é injusta? Que nos diz a Teoria Microeconômica sobre a influência da desigualdade sobre nosso bem-estar individual?

Lembremos a primeira aula de Microeconomia. Os argumentos da função de utilidade são os bens e serviços consumidos pelo indivíduo, sendo as utilidades marginais positivas e decrescentes. Essas hipóteses são conservadas no transcurso de todo o curso de microeconomia e mesmo nas disciplinas de macro e crescimento quando as mesmas estão fundamentadas microeconomicamente (como é o caso nas modernas abordagens). Contudo, quando tento me aproximar da questão da desigualdade na sala de aula costumo fazer o seguinte exercício. Escolho um aluno e pergunto o seu grau de satisfação se dou a ele uma nota SS (a menção máxima na UnB). A resposta é a esperada: ficaria muito satisfeito. Ou seja, parece que se confirma a hipótese usual com corriqueiros cursos de micro: o bem-estar dele depende de sua nota. Porém, continuo meu “experimento sobre economia comportamental” complementando a pergunta anterior com outra: eu darei SS para toda a turma. A cara do aluno muda, e, perguntado, afirma que seu grau de satisfação já não é tão elevado. Mudo o contexto e digo para aluno imaginar o grau de satisfação se, contrariamente, toda a turma toda ficasse reprovada e a menção dele fosse um SS. O grau de “bem-estar” aumenta, ficaria eufórico.

O exercício anterior pode ser realizado por qualquer professor e muito dificilmente o desfecho se alterará. Dos resultados podemos deduzir dois corolários. O primeiro diz respeito ao contexto, que necessariamente vai determinar a magnitude da utilidade. Em outros termos, a relação entre o argumento da função e o resultado não depende só da variável, senão das circunstâncias. Neste caso, os pressupostos nos usuais cursos de micro não parecem os mais realistas. O segundo corolário está associado à desigualdade, esta afeta diretamente a utilidade seja de forma positiva ou negativa. Vejamos a seguinte situação. Assumamos que a sociedade está constituída por dois indivíduos, ambos com rendimentos de R$ 100 no período inicial. Suponhamos que no período seguinte um deles eleva sua renda para R$ 120 e o outro continua em R$ 100. Se assumimos uma função de utilidade standard, a sociedade estará melhor no segundo período que no primeiro (inclusive pelo critério de Pareto, alguém está melhor sem que ninguém tenha piorado sua situação). O indivíduo que viu seus rendimentos elevarem para R$ 120 estará melhor por dois motivos: viu aumentar sua renda em termos absolutos (como prediz a abordagem tradicional) e também relativo. A situação do segundo indivíduo não é mais complexa. Na perspectiva microeconômica usual sua situação não se alterou (o rendimento absoluto continua o mesmo). Contudo, em termos relativos se deteriorou, o que pode ter como resultado uma queda no seu bem-estar.

O tratamento da situação relativa sobre o bem-estar individual tem diversas tentativas de abordagem na história do pensamento. Os bens posicionais (cuja demanda está em função do poder ou status que os mesmos simbolizam) têm referenciais em Veblen e Hirsch. Keynes, na sua Teoria Geral, é explicito sobre a relevância dos salários relativos e não absolutos: “The effect of combination on the part of a group of workers is to protect their relative real wage” Contudo, a importância da posição relativa (com respeito aos pares ou a um grupo de comparação ou ao próprio passado do indivíduo) adquire um status de particular importância na denominada Economia da Felicidade. (Nos próximos parágrafos, omitiremos a maioria das referências bibliográficas. Os argumentos e fundamentação vão poder ser encontrados em Ramos, C.A., Economia da Felicidade. Precisamos do PIB para ser felizes? Altabooks. 2019. Forthcoming)

Diferentemente do modelo usual, o bem-estar subjetivo de um indivíduo (como animais sociais que somos) dependeria de sua comparação com o seu contexto de referência (família, amigos, colegas de trabalho, etc.). Quanto maior o diferencial (a seu favor, obviamente) maior a sensação de bem-estar. Dessa forma, se as pessoas mais ricas se auto-declaram mais satisfeitas com a vida, essa sensação não se nutriria do maior consumo de bens e serviços senão de sua posição relativa. Em nosso exemplo anterior, se um indivíduo elevou sua renda para 120 estaria em situação melhor não pelo maior acesso a bens que essa maior renda propiciaria, senão porque o outro integrante da sociedade permaneceu com sua renda em 100 e sua posição relativa mudou. Ou seja, a desigualdade foi a matriz que alimentou o aumento de seu bem-estar.

Obviamente, e assumindo uma simetria, o indivíduo que permaneceu com a renda constante (100, em nosso exemplo) viu seu bem-estar subjetivo se deteriorar. Nesse sentido, o balanço geral fica em aberto. Contudo, existe um fenômeno que na literatura se apelida de “efeito túnel”, denominação devido a um conhecido artigo de Hirschman e Rothschild. Basicamente esse efeito diz respeito à informação que proporciona a trajetória do indivíduo que logrou se distanciar de minha posição, indicando minhas possibilidades e a probabilidade de existência de um progresso social que, eventualmente, poderia beneficiar-me.

Contudo, esse “olhar para o lado” (para seu grupo social de referência) não é a única dimensão onde o relativo é importante. Contemplar o próprio passado e, sobretudo, as expectativas que sobre o futuro o indivíduo imaginou e sua concretização ou não no presente, também podem ser fonte de bem-estar ou frustração. Hoje todo indivíduo fantasia como será seu futuro e, quando este chega, compara a sua situação real com a imaginada. Se a condição concreta está aquém do fantasiado (mesmo que em termos absolutos se tenha observado uma melhoria) o resultado pode ser o desapontamento. Este referencial no passado é importante porque uma desaceleração do crescimento (não uma recessão) pode ser um motivo que alimenta o desencanto. No caso concreto do Chile, o país chegou a crescer a taxas de 11% (1992), desacelera para percentuais entre 5/6% nos anos 2000 e passa a obter resultados de 1/2% nos últimos anos (Fonte: Banco Mundial). Ou seja, o presente pode não ser o que foi imaginado.

Em termos instrumentais, podemos ampliar a leque de possibilidades. Observemos que, quando afirmamos que como animais sociais estamos à procura constante de status (nos diferenciar), descartamos um olhar onde a solidariedade pode ter um rol relevante para alguns indivíduos. Nesse sentido, podemos formular uma função de utilidade onde caibam tanto a procura de status quanto a solidariedade e deixar em aberto o peso de cada uma delas segundo o indivíduo. Vejamos a seguinte função de utilidade:

U (x;y) = F(x)-α Max (y-x;0)-β Max (x-y;0)

Onde: x=a renda do indivíduo; y=a renda do grupo de referência; α e β parâmetros.

No caso de α= β=0 estamos na função de utilidade tradicional que ensinamos em qualquer curso de Micro: a posição relativa ou a situação dos outros não importa. Calibrando os parâmetros α e β podemos simular distintas situações, como indivíduos nos quais convivem a procura de status e a solidariedade, mas uma variável pode ter mais peso que outro de acordo com cada caso.

Vemos que, em termos de fundamentos microeconômicos, a questão do impacto sobre bem-estar fica em aberto, não podemos microfundamentar uma relação entre bem-estar e desigualdade para a sociedade em seu conjunto.

Já em termos agregados, podemos apelar à cultura e como distintas sociedades são mais ou menos avessas à desigualdade. Nesse sentido, o conhecido artigo de Alessina, Di Tella e McCulloch (2014) sugere uma diferença entre os EUA e a Europa no tocante ao impacto da desigualdade sobre a auto percepção de bem-estar, sendo o impacto negativo menos sensível nos EUA.   Por exemplo, entre os mais pobres da Europa a aversão à desigualdade seria evidente, não existindo relação no caso dos EUA.

Essa diferenciação pode ter como origem o sentido de justiça, ou seja, em que situações uma dada distribuição de renda seria justa ou injusta. Essa valoração dependeria de heranças culturais. A sorte, o azar, a loteria da vida como fonte de desigualdades seria assumida como injusta nos países nórdicos, porém mais aceita nos EUA. Por outra parte, neste último país, a riqueza seria assumida mais como resultado de esforço, dedicação, etc. (a ideologia do self-made man) que como o corolário de indicações, conexões, heranças, etc., como seria o caso da Europa.

Ou seja, em termos teóricos (especialmente no tocante à micro-fundamentação) generalizações parecem pouco plausíveis. Diante desse vácuo, o natural é apelar ao empirismo e, nesse caso, os resultados são diversos e a “variável cultura” preenche a incapacidade de fazer generalizações. Contudo, certos aspectos parecem robustos. As nossas atenções não teriam que se direcionar pura e simplesmente à desigualdade, senão à desigualdade que uma sociedade considera injusta e o sentido de justiça distributiva varia de sociedade a sociedade (ainda que a desigualdade de oportunidades, não de resultados, pareça gozar de certo consenso sobre seu caráter injusto).

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Uma matéria veiculada no jornal Valor da sexta feira 25/10 sugere que o mercado de advogados estaria “saturado”. Basicamente, essa suposta saturação se nutriria de duas dinâmicas: uma oferta crescente e uma demanda em declínio. A maior oferta teria sua origem na quantidade de cursos existente (1.635, segundo a matéria) e nas matrículas nos mesmos (em termos de matrículas, Direito seria o curso mais importante, seguido de Administração. Fonte: Censo Ensino Superior). No tocante às oportunidades de emprego, a crescente automação nos processos reduziria os requerimentos de trabalho. Ou seja, uma oferta crescente enfrentaria a uma demanda minguante.

Esses dados mereceriam as mais diversas leituras e tentativas de avaliação. Uma pergunta pertinente seria: em um país onde, no longo prazo, o objetivo colocado pela necessidade de crescimento da produtividade parece constituir o maior desafio, por que os cursos de engenheira (intuitivamente mais correlacionados com a superação desse obstáculo ao crescimento) não são atrativos? Se a restrição ativa para o desenvolvimento é o aumento da produtividade e os engenheiros teriam o perfil de qualificação funcional a esse desafio, os rendimentos relativos não teriam que induzir um perfil de oferta compatível? Por que são, no Brasil, tão atrativos os cursos de Direito? Aqui não estamos nos referindo à oferta. Ou seja, um curso de advocacia seria mais barato (em termos de infraestrutura necessária para sua oferta) que um curso de medicina ou engenheira, por exemplo. Nesse sentido, a disponibilidade de cursos de advocacia seria naturalmente superior aos de medicina ou de engenheira. A pergunta a ser respondida deve estar mais centrada na demanda que nas vagas ofertadas. Por que se demanda um curso cujo mercado estaria “saturado”? A suposta “saturação” não teria que gerar como natural corolário uma queda dos rendimentos relativos que desestimule a sua procura ? Em outros termos, o funcionamento da “tesoura de Marshall” (interação entre oferta e demanda) não deveria, naturalmente, gerar o ajuste e eliminar a suposta saturação? Na matéria do Valor é colocada a perspectiva da OAB, que manifesta preocupação com a quantidade de cursos autorizados pelo MEC. Ou seja, a regulação teria que ser dada por uma restrição da oferta mediante uma intervenção do Estado. Por que? O mercado não seria capaz de auto-regular-se?

As questões que levantamos no parágrafo anterior exigem respostas que estão além de nossos objetivos neste post. Por exemplo, o mercado de trabalho dos advogados pode ter particularidades devido à importância do emprego público e de salários que, nesse espaço, estão alheios às influências da oferta e da demanda. Uma outra perspectiva de avaliação está associada à própria definição de “saturado”. Qual é seu significado? Qual é o parâmetro que induz a qualificar esse mercado de trabalho com esse adjetivo? Não terão os honorários (Unidade Referencial de Honorários) fixados pelo OAB alguma relação com essa “saturação” (seja lá o que esse termo signifique)?

À margem dessas particularidades no caso dos advogados (e dos evidentes interesses corporativistas que podem permear os requerimentos por uma restrição de oferta), a pergunta mais geral é: o mercado de educação pode se auto-regular? Precisa de uma regulamentação em termos de oferta? Os sinais emitidos pelos rendimentos relativos ou as possibilidades de emprego, não podem induzir em ajustes necessários no mercado da educação ? Esta última pergunta é pertinente por diversos motivos. Por exemplo, o explosivo aumento das matrículas nos cursos de ensino superior na década 2007-017 (+53,1% na rede privada e +41,79% na rede pública; Fonte: Censo da Educação Superior) pode causar desajustes (desemprego, queda dos salários, frustrações entre o capital humano acumulado e o requerido no posto de trabalho, etc.)? Esses desajustes podem ser crescentes? Na medida em que parte desse crescimento foi viabilizado mediante crédito, é factível um cenário futuro no qual a inadimplência seja a norma? É necessária uma regulamentação na oferta ?

Observemos que a educação pode estar associada a um investimento, no qual as usuais ferramentas de avaliação de projetos são aplicáveis. Ou seja, à margem dos gostos, capacidades específicas, etc., a escolha deveria levar em consideração a projeção de rendimentos relativos tendo como referência um horizonte de tempo que abrange toda a vida ativa de um indivíduo (mais ou menos 40 anos, imaginando que ingresse no mercado de trabalho aos 25 anos e se aposenta aos 65). Dificilmente alguém faz esse tipo de projeção. Uma hipótese mais realista consiste em referenciar sua escolha nos salários relativos atuais ou do passado recente. Nesse caso, a dinâmica do modelo (o ajuste ou desajuste no tempo) é mais singular e na literatura se conhece como o Modelo da Teia de Aranha.

Esse arcabouço conceitual, habitualmente estudado nos cursos de Micro, parece representar bem o comportamento dos mercados agrícolas, nos quais as decisões de oferta são tomadas em função dos preços passados. Se temos um mercado cuja oferta está em função dos preços desfasados no tempo e uma demanda referenciada nos preços correntes, um choque que desloque o preço do equilíbrio dá início a um processo que não necessariamente é estável (ou seja, que não retorna a sua antiga posição de equilíbrio). A trajetória no tempo vai depender da relação entre as sensibilidades da oferta aos preços passados e o coeficiente que vincula a demanda ao preço atual. Em termos formais temos que:

1. Q_s = α₁ + α₂ P_t-1 (Oferta)
2. Q_d= α₃ – α₄ P_t (Demanda)
3. Q_s-=Q_d (Equilíbrio)

(onde α_i>0 são parâmetros; Q_s=quantidade oferecida; Q_d=quantidade demandada; P_t=preço no período t)

Trabalhando com essas três equações chegamos à seguinte equação em diferenças:

(4) P_t = (α₃ – α₁)/ α₄ – (α₂/α₄) P _t-1

Na equação anterior, fora do equilíbrio, a trajetória temporal vai depender da relação entre α₂/α₄, podendo ser instável (e oscilante, uma vez que os “α” são positivos) se α₂/α₄ ≥1 e estável no caso de 0<(α₂/α₄) <1. Em outros termos, nada garante que, dado um choque que situe o mercado fora do equilíbrio, o mesmo retorne à sua posição inicial. Nesse sentido, em um contexto como esse, a intervenção dos governos pode ser necessária.

Paradoxalmente, o mercado da educação pode ser próximo ao mercado agrícola e existe literatura apontando nessa direção (ver o clássico artigo de Freeman (1976) ou Wish and Hamilton(1980) ou Rosen (2004), por exemplo). Na medida em que as decisões de oferta são referenciadas em preços (salários) passados, a possibilidade de uma trajetória divergente (cada vez mais longe do equilíbrio) é certa. Vejamos o seguinte modelo:

(5) L_s,t= α₁ + α₂ w_t^e

(6) L_d,t = α₃ – α₄ w_t

(7) w_t^e = w_t-1

(8) L_s,t=L_d,t,

Onde: L_s,t=L_d,t quantidade de trabalho oferecido e demandado, respectivamente, no período t; w_t^e= salário esperado para o período t. Se assume que α₃> α₁.

Observemos que o salário esperado para o período t é o salário vigente no período t-1. Ou seja, no momento de escolher um curso, o indivíduo considera que os salários atuais ou do passado recente vão permanecer no futuro.

O salário de equilíbrio (w*=w_t=w_t-1) será:

(9) w* = (α₃– α₁)/ (α₂+ α₄)

Das expressões (5) a (8) uma equação em diferença similar a (8), cuja resolução será:

(10) w_t= (α₂/α₄)^t(w₀-w*)+w*

Se em algum momento do tempo (w₀), por algum motivo, o salário não é o de equilíbrio (w*), a trajetória vai depender do valor da relação (α₂/α₄). Se α₂ > α ₄, no caso do salário não estar no equilíbrio, a trajetória subsequente será explosiva, com valores oscilantes e cada vez mais longe do equilíbrio. Em outros termos: teremos períodos de escassez de mão-de-obra e subsequentes ciclos de excesso. A plausibilidade de um mercado instável e oscilante deve ser considerada, uma vez que a natureza do processo vai depender da relação entre as elasticidades de oferta e demanda. Se, no ponto de equilíbrio, a oferta é mais inelástica que a demanda (alternativa realista) o equilíbrio será instável e oscilante.

Ou seja, as demandas da OAB citadas no artigo do Valor (regulação estatal da oferta) poderiam ser admissíveis uma vez que o mercado, diante de um choque, não necessariamente gera um sentido de convergência ao equilíbrio ou, em outros termos, períodos de “saturação” se superporiam a fases de escassez com distâncias crescentes.

Contudo, devemos avaliar esse requerimento de regulação em paralelo a um marco institucional no qual a corporação fixa valores mínimos de rendimentos. Nesse caso, a dinâmica pode se alterar, uma vez que seria um mercado de trabalho no qual estaria vigente um salário (rendimento) mínimo. No modelo anterior existia um equilíbrio inicial (w*; oferta = demanda) e o processo se iniciava diante de um suposto choque exógeno. Contudo, podemos não estar diante de um equilíbrio devido à existência de valores mínimos (a tabela da OAB).

De fato, os patamares mínimos podem não ser (seguramente não são) os que hoje equilibrariam oferta e demanda. Muito provavelmente são superiores e levam em consideração limites inferiores de remuneração que são estabelecidos sem que fiquem muito claro os critérios (presumivelmente aspirações sociais ou culturais). Nesse sentido, possivelmente estejamos (hoje) em uma situação de desequilíbrio e a intervenção pública sugerida pela OAB teria como intuito viabilizar e dar sustentabilidade a esses mínimos por meio da restrição da oferta. Desde outra perspectiva: a limitação da oferta sugerida teria o intuito de atingir um equilíbrio que coincida com os parâmetros mínimos sugeridos pela OAB. Nesse sentido, a “saturação” seria a manifestação de um excesso de oferta que não pode ser neutralizado pelo mercado (interação entre oferta e demanda) devido à existência de mínimos. É fácil ver que o parâmetro a ser alterado é o α₁ da equação (5). Essa alteração pode ser atingida, como proposta pela OAB (segundo o Valor), pela restrição dos cursos. Uma outra alternativa seria pela maior exigência no exame requerido para exercer a advocacia.

Obviamente, todo o contexto sofre a existência de um ambiente (direito) onde o emprego do setor público (via concursos) joga um papel importante e os mercados de trabalho no Estado são regulados por outros fatores que não oferta e demanda. Porém, mesmo na presença de um setor público relevante, os argumentos que apresentamos nos parágrafos anteriores continuam válidos.

A partir do modelo básico que apresentamos nos parágrafos anteriores, poderíamos imaginar diversos arcabouços institucionais e diferentes formas de regulação. Por exemplo, é factível assumir um mercado em equilíbrio e com um rendimento mínimo institucionalizado inferior ao de mercado que, porém, só seria ativado no caso de um choque negativo. Nesse caso, é fácil provar que, se de fato esse choque se concretizar, a dinâmica das quantidades e preços (emprego e salários no caso do mercado de trabalho) não necessariamente convergem novamente ao equilíbrio (as trajetórias seriam oscilantes não convergentes).

Uma hipótese mais realista ainda consiste em assumir que a oferta (a eleição do curso a seguir) não depende dos salários dessa profissão senão dos salários relativos. Imaginemos um indivíduo com um perfil de gostos, preferências, habilidades, etc. que o induzem a pensar na escolha de um curso de Administração. Uma vez que a eleição de um curso de Contabilidade pode ser uma opção natural, ele vai comparar os salários relativos (Administração versus Contabilidade) no passado recente. Esse tipo de modelo resulta em uma instabilidade quase similar à que analisamos no caso de apenas um mercado (ver Diebolt e Mur (2004)). A não convergência ao equilíbrio se verá acentuada no caso de mínimos por profissão. Por exemplo, podemos imaginar dois mercados: de advogados e de administradores, sendo a oferta também função dos salários relativos. O poder de fixação de preços (rendimentos) varia, sendo que em um mercado (advogados) o poder de definição é maior que no outro (administração). No limite, podemos imaginar um mercado funcionando segundo os padrões concorrenciais (administração) e outro com mínimos e restrições de oferta (exame do OAB). Nesse caso, as fontes de instabilidade e flutuações em torno do equilíbrio serão ainda maiores.

Em termos gerais, os modelos sugerem equilíbrios não estáveis e oscilantes. Períodos de escassez são seguidos de super-oferta. As respostas variam em função da reversibilidade dos investimentos realizados e da capacidade de fixação de rendimentos ou restrições na oferta. Tomemos o caso dos médicos. A carência de profissionais induziu à abertura de novas escolas de medicina. Muito provavelmente, em um futuro não muito distante, conviveremos com uma super-oferta (“saturação”). Pressões para restrição de oferta surgirão (será questionada a qualidade das novas escolas, serão sugeridos exames para exercer a profissão, tabelamento de mínimos será reivindicada, etc.). Porém, essa administração da oferta não será sem inconvenientes (por exemplo, fechar uma faculdade de medicina não é um objetivo trivial).

Em termos de política pública, o mais sensato consiste em gerar cenários e administrar a oferta de vagas em função dos mesmos. Uma ampla divulgação de salários por profissão, probabilidade de emprego hoje e em um dado horizonte de tempo pode ajudar a minorar as flutuações, uma vez que disponibiliza informação que os indivíduos podem não dispor. Estes tendem a procurar informação na família, amigos, ambiente social, etc., fontes que não garantem a robustez dos dados. No tocante ao poder dos interesses setoriais na fixação de mínimos e na administração da oferta necessariamente, em maior ou menor medida, vão pautar o debate. Em todo caso, existem bons elementos teóricos e empíricos para afirmar que, no caso da educação, o mercado não ajusta.

Historicamente, o setor de serviços era identificado com atividades alheias à produção de bens materiais. A cobertura era ampla e englobava desde subsetores como comunicações e finanças até saúde e educação. Em geral, o que singularizava esta heterogeneidade, ou, em outros termos, o que possibilitava agregar em um setor uma ampla gama de ofertas era a imaterialidade de seu output. Os serviços tanto podiam ser associados à modernização das sociedades como assumidos, paradoxalmente, como sendo a manifestação de uma sociedade incapaz de completar a transição entre uma sociedade arcaica a uma outra denominada de moderna. O primeiro caso (a crescente importância dos serviços como sinônimo de modernização) se justificava pela elasticidade-renda de sua demanda. Na medida em que os países se desenvolviam, a participação dos bens agrícolas e industriais nos orçamentos das famílias decaía, sendo o espaço ocupado pela demanda dos mais variados serviços (saúde, educação, cultura, alimentação fora de casa, etc..). Contrariamente, sociedades com dificuldades em ingressar no clube das nações desenvolvidas conviviam com uma extensão de espaços periféricos nos quais predominavam ocupações e atividades à margem da legislação, com baixa produtividade, reduzidos rendimentos, etc.. O setor informal é, basicamente, um setor de serviços. À própria heterogeneidade intrínseca à sua definição (oferta de saúde, entretenimento, educação, finanças, etc..) se agregava uma outra, um divisor de águas que segmentava serviços associados à modernização daqueles outros que, marginalizados do desenvolvimento, eram o subproduto de uma modernização truncada.

Muito sinteticamente esta era, até recentemente, a forma usual de caracterizar os serviços, não obstante, certos aspectos foram adquirindo outros contornos. Por exemplo, a oferta de serviços foi assumida como sendo compatível com um crescimento ecologicamente sustentável, uma vez que contribuída a desmaterializar o consumo e, dessa forma, reduzir a pressão sobre os recursos naturais. Dessa forma, a imaterialidade de sua oferta e sua crescente importância podia ser vista como a possibilidade de um futuro compatível com a preservação ambiental.

Nas últimas décadas novas atividades, também incluídas no nome genérico de serviços, foram surgindo, mas desta vez umbilicalmente aparentadas com os setores tradicionais, como agricultura e, especialmente, indústria de transformação. Os serviços incorporados na oferta de bens agrícolas e industriais (pesquisa e desenvolvimento, design, etc.) foram ganhando importância no valor agregado e não obstante o perfil de sua oferta (imaterialidade), a mesma começa a adquirir um caráter comercializável (arquitetura, engenharia, seguros, etc.). Assim, o que antes parecia um contrassenso, uma vez que os serviços pareciam ser a própria definição de uma oferta non-tradable, agora ganha um status de modernização na integração do comércio mundial.

Essa irrupção de novas configurações, agora visceralmente associadas à agricultura e indústria, acabou se sobrepondo às antigas atividades do setor serviços, ampliando a sua heterogeneidade. À antiga convivência de um setor associado à urbanização e modernidade com outro identificado, na visão de cunho mais estruturalista, com um excedente estrutural de mão-de-obra (setor informal) se agrega um outro segmento, está vez vinculado à agricultura/indústria e mesmo capaz de integrar o fluxo internacional de comércio (ver, por exemplo, as estatísticas do comércio internacional de serviços em OCDE). Na antiga dualidade (serviços modernos/informalidade) a questão da produtividade se colocava nos dois polos da mesma. No setor informal, por definição, os ganhos de produtividade eram quase inexistentes, o que alimentava um círculo vicioso de estagnação (baixa produtividade-baixa capacidade de gerar excedentes-reduzida aptidão para incorporar tecnologias e capital-……..). Mesmo no setor moderno, a potencialidade de se obter ganhos de produtividade eram assumidos com ceticismo, possibilidade que deu origem ao conhecido Modelo de Baumol e à inflação via equalização de salários entre setores.

Essa heterogeneidade, prevalecente nas nações em desenvolvimento, foi o berço para um amplo debate sobre a institucionalidade da informalidade. Podia o setor informal, dado o marco legal, preencher as condições requeridas para sua formalização? O arcabouço regulatório, capaz de ser respeitado pelo setor de serviços moderno, excluía toda possibilidade de integração aos serviços com reduzidíssima produtividade e relações de trabalho particulares (familiares, contra-própria, etc.)? Podia a relação trabalhista “típica” (assalariado com carteira) ser a norma em sociedades tão heterogêneas? Não era a informalidade a manifestação da falta de harmonização entre o marco legal/institucional e a estrutura produtiva?

Este debate nunca foi encerrado e, agora, existem elementos para pensar que o desafio se aprofundou, uma vez que o setor serviços parece estar na presença de um novo segmento, elevando ainda mais sua heterogeneidade.

Em um recente artigo na revista Forbes, o midiático Joseph Coughlin levanta a hipótese do nascimento de uma nova forma de consumo, não associada à propriedade. O próprio título do artigo é eloquente: “Having It All, But Owning None of It: welcome to the rentership society” Muito sinteticamente, o argumento dele identifica uma nova etapa nas sociedades modernas, nas quais o consumo deixaria de estar associado à propriedade do objeto consumido. Carros, casas, livros, etc. são alugados. São contratados serviços, seja os “serviços” de uma casa ou de um livro, por exemplo, seja os serviços de um trabalhador, como no caso do ifood, ou uma combinação de ambas as cosas (trabalho e bens), como no caso do Uber (onde é contratado o serviço do carro, um bem de capital e do motorista, trabalho). Os bens seriam majoritariamente propriedades de empresas/indivíduos e os consumidores alugariam os serviços deles. As formas de riqueza se alterariam, sua materialização não seria em bens tangíveis (casas, carros, etc.) adquirindo outro perfil (aplicações financeiras). Nas grandes cidades européias a mobilidade vai crescentemente adquirindo a forma de “assinaturas” a favor de empresas donas de bicicletas, motos, patinetes, etc.. Em outro exemplo bem ilustrativo, já é possível alugar livros na internet por mês, semestre, ano. Ou seja, o consumo de um bem deixa de estar vinculado à sua propriedade em itens e em uma extensão nunca vista. O usufruto de um bem material não é obtido mediante a sua posse, senão através da contratação de um serviço.

Ainda é cedo para saber se essa tendência, que Coughlin coloca como uma nova etapa histórica, ainda vai merecer esse qualificativo ou será simplesmente mais um espaço que conviverá (harmoniosamente ou não) com outros. Por exemplo, os conflitos entre os taxistas tradicionais e o Uber ou entre os hotéis e airbnb evidenciam que a coabitação pode não ser amena. Por outra parte, seria prematuro afirmar que, no longo prazo, uma oferta vai substituir a outra ou conviverão de forma mais ou menos conflitiva.

Contudo, concretamente e no curto prazo, acrescentaríamos ao setor serviços, como já afirmamos, um novo segmento, aprofundando ainda mais sua heterogeneidade. A questão que se coloca está vinculada à institucionalidade/legalidade (ou seja, às formas de regulação) que demanda a irrupção de uma nova forma de oferta e consumo. Vamos colocar como exemplo o mercado de trabalho.

O motorista do Uber é um assalariado da “firma Uber” ou um trabalhador independente e o Uber é simplesmente uma plataforma que permite a conexão entre o trabalhador independente e o cliente? Uber tenta transmitir uma imagem de plataforma de intermediação, inclusive com a última iniciativa de oferecer um espaço para o matching entre trabalhadores e empregadores no caso de trabalho temporário. Uma outra possibilidade consiste em supor que o Uber é uma firma tradicional e, nesse caso, obrigada a “assalariar” todos os motoristas. Neste caso estaríamos assumindo que o assalariado tradicional (assalariado com carteira, com direito a férias, décimo terceiro, FGTS, etc.) é a única forma (ou a desejável) de inserção no mercado de trabalho. Todas as outras formas que um vínculo pode adquirir seriam sinônimo de precarização, retrocesso social, etc. e a legislação que regula os setores tradicionais deve aplicar-se também nas plataformas?

Concorrendo com a perspectiva anterior podemos identificar uma outra, na qual o assalariamento tradicional seria uma forma de inserção econômica e social datada no tempo e não necessariamente uma integração imune ao tempo e ao espaço. Em vários lugares do mundo a justiça está identificando as plataformas como empresas convencionais e, nesse sentido, as obrigam a assumir uma relação tradicional com os trabalhadores que antes eram independentes. Os conflitos em Barcelona, por exemplo, onde o Uber chegou a se retirar do mercado, são um exemplo. O ponto é: o usuário aluga os serviços de um carro com condutor e o Uber é simplesmente o intermediário entre oferta e demanda ou o trabalhador independente é em realidade um assalariado camuflado do Uber? Em termos econômicos, devemos revisitar Coase (1937) e nos voltar a colocar uma questão marginalizada na maioria dos cursos de micro: o que é uma empresa ?

Observemos que o marco regulatório institucional/legal é submetido a um novo estresse. Se antes se debatia se a CLT era um arcabouço adequado para um amplo setor do mercado de trabalho que tinha formas “atípicas” (assalariado em micro-unidades de produção com baixíssima produtividade, autônomos, emprego em unidades familiares de produção,…) agora se agregam novas formas de incorporação produtiva. Paradoxalmente até o momento, a controvérsia girava em torno de formas de emprego em espaços quase arcaicos, de baixa produtividade e tecnologia, agora a polêmica gira em torno de um setor de ponta em termos tecnológicos.

As perguntas que levantam essas novas configurações de firmas e as relações comerciais/trabalhistas que se colocam não são menores. Por exemplo, se o motorista que disponibiliza o seu carro na intermediação realizada pelo Uber, pode estar submetido a um máximo de horas de trabalho, férias, etc. ? Não poderia ele escolher a duração da jornada, o período de férias, etc. em função de seus gostos, necessidades,..? Não pode ele ter escolhido esse tipo de inserção em função, justamente, dessa liberdade de escolhas que a relação com o Uber permite ? O marco regulatório imaginado para os tradicionais vínculos capital/trabalho é funcional às novas formas de produção e consumo ? Qual é a regulação, limites e funcionalidades necessários a estes novos espaços ?

Lembremos que, se fugimos de escolhas ideológicas, uma análise da experiência internacional não permite concluir que os resultados satisfatórios ou não de uma dada institucionalidade/legalidade estão em função de sua intensidade. Países muito regulamentados (países nórdicos, por exemplo) têm balanços em termos de emprego, desemprego, crescimento da produtividade, etc., semelhantes a economias com uma institucionalidade muito reduzida e prevalência da oferta e demanda (países anglo-saxões). A questão que se coloca está vinculada à eficiência de uma dada institucionalidade, não à sua densidade. Assemelhar a inserção econômica e social via as novas plataformas a uma forma de assalariamento tradicional pode ter como corolário tolher o amadurecimento de formas de produção e consumo inéditas e aí podem estar concentrados promissores espaços de crescimento da produtividade. Revestidas de um falso progressismo, perspectivas que associam qualquer nova forma de inserção a um retrocesso em termos civilizatórios ou precarização social das sociedades podem chegar a ser classificados, no futuro, como hoje avaliamos os movimentos ludistas do Século XIX.

No bojo da alteração de legislação trabalhista que vem sendo implementada aos poucos desde 2017, foi noticiado pela imprensa que uma próxima iniciativa (ainda estaria em estudo) seria a redução do FGTS (dos atuais 8% para 2%) no caso da contratação de jovens (16-24 anos). A esse benefício se agregaria um outro: a diminuição do percentual de multa sobre o FGTS (no caso de desligamento sem justa causa, montante que é recebido pelo assalariado) dos atuais 40% para 20%. Essa alteração teria como intuito induzir a contratação, via CLT, desse público alvo (jovens nessa faixa etária) afim de reduzir o desemprego e elevar sua formalidade. O incentivo para a contratação celetista seria, basicamente, por meio de redução nos custos ou, em outros termos, tornar os assalariados jovens “mais baratos”. O público alvo das medidas estudadas pelo governo também contemplaria, além dos jovens, aqueles indivíduos que estivessem mais de dois anos sem apresentar vínculos formais (CLT). Ou seja, além da redução do desemprego e formalização dos jovens a medida visaria uma formalização da mão-de-obra em geral, objetivo a ser atingido através da redução de custos.

Neste post não vamos analisar o segundo objetivo (a contratação formal de indivíduos que estejam sem registrar vínculos formais há mais dois anos). Assim, nos próximos parágrafos vamos nos limitar a apresentar algumas reflexões sobre o primeiro: a redução do desemprego e a formalização dos jovens com uma medida que, basicamente, reduz custos.

Vamos iniciar a discussão levantando duas questões: a plausibilidade do problema e a pertinência da solução que está em estudo pelo governo.

A primeira questão, então, diz respeito ao “problema” que se quer reverter: o desemprego e a informalidade entre os jovens é maior que para o resto da população? A resposta é afirmativa e esse aspecto não pode ser atribuído à crise posterior a 2014 senão que, contrariamente, tem um caráter estrutural. Segundo os dados da PNAD/2014 (ou seja, antes do auge da crise), a taxa de desemprego aberto entre os jovens (16-24 anos) era de 16,59%, sendo o percentual de somente 4,69% no caso da população entre 25 e 65 anos (Fonte: micro-dados PNAD, elaboração própria). Ou seja, existe um problema real de desemprego entre a população que deve ser atingida (beneficiada) pela medida em estudo pelo governo. O problema (desocupação) não é imaginário.

No tocante à informalidade, essa questão é mais complexa, uma vez que teríamos que definir o que entendemos por “informalidade”. Vamos considerar uma medida um pouco geral: empregado sem carteira de trabalho assinada + trabalhador doméstico sem carteira de trabalho assinada + não-remunerado. Definir a situação de informalidade pode levar a polêmicas (debate que foge a nossos objetivos neste post), mas essas categorias de inserção são mais ou menos consensuais quando se pretende definir o segmento informal. Na faixa etária de 16-24 anos, o percentual de ocupados não integrados nos espaços informais era de 34,86% em 2014 (antes da crise), sendo de somente 19% no caso dos indivíduos cuja idade está situada na faixa de 25-65 anos. (Fonte: micro-dados PNAD, elaboração própria). Ou seja, existe, realmente, maior prevalência de vínculos informais entre os jovens. Se a informalidade pode se assemelhar a um problema a ser equacionado ou minorado, o governo pretende combater uma disfunção que não é uma fantasia.

Avaliada a primeira questão (existe realmente um problema de desemprego e informalidade entre os jovens), passemos à segunda questão: esse “problema” é produto de um custo elevado, que leva a que os jovens ou não sejam contratados ou sejam contratados, mas sem vínculo formalizado ?

O desafio do desemprego dos jovens (mais elevado que a média da população) não é uma singularidade do Brasil. Na maioria dos países, mesmo nos mais desenvolvidos, a taxa de desemprego entre os jovens tende a ser superior à média. Na Itália chega a 32%, na Espanha 34% e na Grécia aos incríveis 40%. (Fonte: OCDE, 2019). Os percentuais médios de desemprego nesses países (toda a população) são de 10%, 14% e 17%, respectivamente. (Fonte: OCDE, 2019). Ou seja, a população jovem tem uma particularidade que a torna mais vulnerável ao desemprego (e à informalidade, no caso do Brasil).

Dada a identificação de uma população com problemas específicos, a tendência em diversos países consiste em adequar a institucionalidade a esses nichos, proporcionando incentivos legais que favoreçam a sua contratação. Assim, diversos países tem salários mínimos específicos para os jovens que visam, justamente, induzir os empregadores à sua contratação. Implicitamente, o marco teórico que nutre essa política estabelece um vínculo estreito entre produtividade e salários. No caso de se estabelecer um salário mínimo para a totalidade da população, seriam penalizados aqueles conjuntos populacionais que têm uma produtividade inferior a esse nível mínimo de remuneração estabelecido pela legislação (por exemplo, jovens, mão-de-obra com pouca qualificação, mercados de trabalho em regiões com menor desenvolvimento relativo, pessoas com alguma deficiência, etc.). Desde outra perspectiva, elevar o salário mínimo penalizaria, justamente, aqueles grupos que, teoricamente, se pretendia beneficiar (jovens, especialmente aqueles com pouca escolaridade, mão-de-obra adulta com pouca qualificação, etc.). Aqui estaríamos frente a uma tensão entre salário mínimo e emprego, estresse que sempre foi amplamente debatido na literatura, mas, no caso que estamos analisando, o público específico seriam os jovens. Aliás, no debate teórico e empírico sobre o salário mínimo habitualmente a população jovem foi um eixo que pautava o debate e dividia posições.

Nesse sentido, a proposta, em estudo pelo governo, que visa reduzir o custo de contratação dos jovens não é original nem deixa de ter antecedentes em termos de política pública. Neste caso específico, porém, a estratégia escolhida não é o estabelecimento de um salário mínimo específico para a população de 16-24 anos, senão reduzir seus custos. Contudo, a lógica é exatamente a mesma.

Agora estamos em condições de avaliar a segunda questão: existe um problema de custos no caso do Brasil ? Os jovens não são contratados (ou informalizados) devido aos custos (salários diretos ou indiretos, como o FGTS, mais encargos trabalhistas, mais risco…..) não condizerem com sua produtividade ? Avaliar a plausibilidade dessa hipótese é relativamente fácil. Nossos olhares têm que se direcionar aos salários com os quais são contratados. Se eles estão próximos do mínimo, a hipótese merece ser aceita. Caso contrário, não. Imaginemos, para ilustrar, um exemplo um pouco extremo. Assumamos que o salário mínimo seja de 100 e, com o 8% de FGTS, o custo seria de 108 (não estamos considerando outros encargos para simplificar o exemplo sem perder-nos em generalidades). Se os salários de contratação prevalecentes estão próximos de 100, pode existir uma restrição de custos que limitam maiores contratações (jovens com produtividades inferiores a 108). Porém, se os salários com os quais são admitidos estão situados em, suponhamos, 200, certamente o desemprego ou a informalidade não estão vinculados aos custos. Em outros termos: os empregadores poderiam pagar salários inferiores (a legislação deixa aberta essa possibilidade, uma vez que o salário mínimo é de 100), mas os rendimentos com que são contratados superam largamente esse patamar. Neste último caso, propostas que pretendam reduzir o custo das contratações seriam inócuas, uma vez que a não contratação não se nutre de custos elevados (existe espaço para que o mercado ajuste, sem que a legislação seja contornada).

Para tentar avaliar se os jovens no Brasil não são contratados ou são informalizados devido aos custos podemos utilizar as informações do CAGED, um registro administrativo que contabiliza informações de admitidos e desligados com vínculos regulados pela CLT. Os dados contidos na Tabela anexa a esse post correspondem ao ano de 2018 e consistem nos rendimentos com que foram contratados, via CLT, os jovens entre 16 e 24 anos. Realizamos dois cortes: segundo escolaridade e por região/UF. Essas duas variáveis podem ser relevantes para compreender diferenciações que a média geral pode ocultar. O corte por escolaridade pode ter como referência a Teoria do Capital Humano: quanto mais elevada a educação maior seria a produtividade e maiores deveriam ser os salários. Dado esse referencial, o relevante seria fixarmo-nos nas menores faixas de escolaridade, uma vez que, teoricamente, estariam concentrados nesses intervalos de renda os possíveis desdobramentos negativos do salário mínimo sobre o emprego e a formalidade. A variável região/UF é necessária dado que, no Brasil, é consenso que existe segmentação espacial na formação de rendimentos.

Uma rápida leitura da tabela pode suscitar dois reparos.

O primeiro diz respeito a salários de contratação regulados pela CLT inferiores ao mínimo. Lembremos que, em 2018, o salário mínimo era de R$ 937. Vários fatores podem explicar essa anomalia nos dados: contratações por tempo parcial, intermitente, etc.. Deveriam-se realizar ajustes, mas, como veremos, essas falhas não chegam a comprometer nossas conclusões gerais.

O segundo reparo diz respeito a uma “anomalia” na correspondência entre os dados e a Teoria do Capital Humano: os menores rendimentos dos jovens se identificam nos que têm segundo grau incompleto e não nos analfabetos. Os salários de contratação no caso dos indivíduos com Ensino Médio Completo é inferior ao observado nos jovens assalariados com Fundamental Completo. Poderíamos tentar alguma hipótese para explicar essa aparente “anomalia” (excesso de oferta, recusa em ocupar postos de trabalho com status pouco valorizados socialmente, etc.). Deixamos para outro post ensaiar alguma tentativa de explicação.

Retornando a nosso objetivo, em média, os salários de contratação estão além do valor do salário mínimo. No Brasil, em 2018, o salário de admissão de um jovem (16-24 anos) foi 14% superior ao mínimo. Se os custos fossem a restrição ativa para explicar o desemprego ou a informalidade nessa faixa de idade, o mercado teria espaço para ajustar. Mesmo entre os jovens sem instrução (analfabetos) os salários de admissão são significativamente superiores ao mínimo (10% maiores). Contudo, a restrição sim pode ser relevante nos Estados do Nordeste e em alguns do Norte. Ou seja, a inciativa do governo só teria algum impacto nas regiões mais pobres do país. No Sul, Sudeste e Centro-Oeste (não considerando o caso do Ensino Médio Incompleto, que merece uma análise particular) reduzir custos não pareceria ser a estratégia mais adequada para induzir a contratação ou a formalização dos vínculos na população jovem. Nas áreas mais desenvolvidas do país, a falta de oportunidades de emprego ou a ilegalidade dos vínculos não parecem ser alimentadas pelos custos. Em outros termos, nessas regiões não parece plausível elevar o emprego formal tentando tornar os assalariados mais “baratos”.

Vamos direcionar agora a nossa atenção à redução da “multa” no caso de desligamento sem justa causa. Um dos motivos do desemprego jovem ser, na maioria dos países, superior à média da população diz respeito ao risco de sua contratação. Esse risco é produto de diversos fatores: os jovens têm menos responsabilidade como fonte de renda na família; são mais instáveis psicologicamente; estão em processo de maturação de seus gostos e habilidades; suas habilidades/competências podem não corresponder às requeridas pelas vagas que são abertas; os sinais acumulados por empregos anteriores são menores, ……. Ou seja, há uma série de fatores que caracterizam a contratação de um jovem como sendo mais arriscada, todo o demais constante, quando comparada com a escolha de um adulto. A taxa de rotatividade (e os custos associados a ela) são maiores na população jovem. Nesse sentido, reduzir os custos de desligamento sem justa causa pode ser uma alternativa que sim pode induzir contratações ou a formalidade, especialmente nas regiões Norte e Nordeste. Observemos que o risco poderia já estar incluído nos salários pagos e como estes são bem superiores ao mínimo no Sul, Sudeste e Centro-Oeste, não parece que nessas áreas a redução da multa possa ter algum impacto.

A estratégia que parece ter sido escolhida pelo governo tem muitos referenciais. Em diversos países, especialmente, ainda que não exclusivamente, na Europa Continental, as iniciativas para reduzir o desemprego passam pela identificação de nichos específicos entre a população ativa (ou com potencialidade de ser ativa), a qualificação de suas restrições particulares e, finalmente, promover alterações na legislação trabalhista afim de beneficiar os mesmos. Jovens sem formação, primeiro emprego, assalariados beneficiários de programas de transferência de renda, adultos próximos da aposentadoria e com escasso capital humano, mulheres chefes de família numerosa e com pouca formação, … são franjas da população com reconhecidos problemas de participação na força de trabalho, com restrições no momento das contratações, etc.. A legislação é alterada para seu benefício e o resultado é um marco regulatório extremamente complexo, que contempla subsídios, contratos com duração indeterminada, contratos temporários, contratos a tempo parcial e por aí vai. A legislação básica ou pretensamente universal (para todos os assalariados) vai sofrendo uma série de “remendos” e o marco regulatório vira uma “colcha de retalhos” onde é difícil quantificar impactos, uma vez que prevalecem subsídios cruzados, estão justapostos contratos extremamente rígidos com outros particularmente flexíveis, as supostas transições entre empregos subsidiados ou beneficiados e contratos “normais” se realizam de forma muito onerosa, etc.. Mesmo em países anglo-saxões, com tradição de mercados de trabalho menos regulamentados, essa parafernália de regulamentação também é encontrada. A Nova Zelândia, por exemplo, tem três salários mínimos. As especificidades de cada possibilidade de contratação são tantas que é difícil acompanhar a legislação (ver OCDE (2014)). O resultado, como afirmamos, dada a complexidade da institucionalidade, é uma enorme dificuldade para avaliar cada medida em particular, uma vez que todas interagem entre elas. Os mercados de trabalho aprofundam sua segmentação, não unicamente regionalmente, mas dentro da própria firma. Assim, uma parte do estoque de assalariados de uma empresa pode ter seus vínculos regulados por uma legislação extremamente rígida (como a CLT) e convivem, no mesmo lugar de trabalho, com outros cuja relação trabalhista está pautada por uma legislação extraordinariamente flexível.

No caso específico que estamos analisando (reduzir a contribuição ao FGTS e da “multa” no caso da contratação de jovens de 16 a 24 anos), a medida proposta pelo governo poderia ter impacto positivo no Norte-Nordeste do país. Mas como, caso esta hipótese esteja certa, o problema do desemprego jovem no centro-sul permaneceria. No futuro, serão propostas novos “remendos” que beneficiem essas áreas ? A institucionalidade que regula as relações capital/trabalho vai se aproximar do caos, à justaposição e a irracionalidade que caracteriza o sistema tributário brasileiro ?

Obviamente que as alterações na legislação precisam levar em consideração as restrições ou avaliações não unicamente econômicas, senão também as políticas e culturais. Aí podemos ter um conflito entre a racionalidade econômica e o leque de possibilidades factíveis. Por exemplo, se nossas hipóteses vieram a se confirmar (os custos do trabalho inibem o emprego formal de jovens no Norte/Nordeste, mas é irrelevante no restante do país), não seria o caso de se pensar simplesmente na eliminação do salário mínimo ? O que seria preferível economicamente e plausível politicamente, reduzir a contribuição do FGTS/multa ou regionalizar o salário mínimo ? Em uma país continental e heterogêneo como o Brasil, qual é a racionalidade de um salário mínimo nacional ?

Autor:

Carlos Alberto Ramos é Professor do Departamento de Economia, UnB. Graduação Universidad de Buenos Aires, Mestrado na Universidade de Brasília, Doutorado na Université Paris-Nord.

Aproximar a economia a uma ciência dura sempre foi a aspiração de significativa parcela de nossos colegas. Mas, diferentemente das ciências naturais, nas ciências sociais é difícil (quando não impossível), organizar experimentos. Contudo, nas últimas décadas, a maior disponibilidade de dados e avanços nas técnicas econométricas permitiram enormes progressos na área e hoje a avaliação, mediante comparações contrafactuais (“o que teria acontecido se não tivesse ocorrido o que aconteceu”), está se tornando, cada vez mais, um critério quase excludente na difusa fronteira entre o que seria uma ciência econômica dura e que o seriam “achismos”, subjetivismos ou diretamente posições ideológicas.

Contudo, a alternativa de avaliar os fatos ou circunstâncias não deveria estar restrita aos ambientes acadêmicos. “Pensar contrafactualmente” mereceria tentativas de popularização similares às que estão sendo levadas a cabo no tocante à “educação financeira”. Basicamente, o objetivo seria não assumir uma correlação ou associação como uma relação de causalidade. Identificar a direção causa-efeito em uma correlação não é trivial, depende da sorte de encontrar um experimento natural, da imaginação do observador, etc. Contudo, o relevante é ser consciente da diferenciação. Por exemplo, uma série estatística indicando uma ligação entre bairros com elevada densidade policial simultaneamente à maior ocorrência de crimes não pode redundar em um simplismo que atribua a maior taxa de delitos a essa maior presença da polícia, assim como a correlação entre pessoas com sobrepeso que fazem dieta não pode atribuir ao regime a condição de obeso. A possiblidade de identificar um experimento natural pode resolver a ordem de causalidade (ver, por exemplo, Di Tella e Schargrodsky (2004)).

Trilhar o caminho do efeito para a causa ou, em outras palavras, identificar as raízes de um determinado resultado não deveria ser, como afirmamos no parágrafo anterior, um método exclusivo dos indivíduos dedicados à pesquisa. O debate público também teria que, idealmente, estar pautado por essa metodologia. Contudo, na economia precisa-se comparar resultados em processos complexos, que envolvem decisões de política, ambiente externo, heranças (condições iniciais), entre outros, que tornam extremamente difícil as comparações ou a avaliação de determinada estratégia.

Esse talvez seja o caso de duas estratégias de desenvolvimento opostas, mas cujos resultados, curiosamente, foram próximos.

O modelo de desenvolvimento implementando entre 2005 e 2014 no Brasil caracterizou-se por apelar a uma série de ferramentas (subsídios, proteção, fortalecimento das empresas estatais, forte elevação do salário mínimo, etc.), cujo desfecho foi uma severa recessão, inflação, déficit público, trajetória insustentável da dívida, etc.. O modelo de crescimento tentado pela administração Macri na Argentina, a partir de 2015, visou acompanhar a cartilha do mainstream, com abertura dos mercados, desregulamentação, confiança no investimento externo, fim de subsídios, etc. Ou seja, seria o contraponto (o modelo rival ou concorrente) do tentado no Brasil no mesmo período. Os resultados são, paradoxalmente, bem próximos: profunda recessão, inflação, dívida pública fora de controle, …..

Quais as causas dos fracassos? O insucesso desqualifica a estratégia? Nesse caso, os dois modelos estão desacreditados?

Aqui encontramos duas tentativas de explicação. Em ambos os casos, as metodologias empregadas também são similares, evidenciando-se quão longe está a economia de poder reduzir a sua desvantagem com as ciências naturais quando transitamos o caminho que separa avaliar processos pontuais (a relação de causalidade entre policiamento e crime, por exemplo) com fenômenos mais complexos, como pode ser uma estratégia de desenvolvimento de um país.

As duas alternativas de explicação são alimentadas, obviamente, por adeptos de cada um dos modelos. Nos dois casos preserva-se a estratégia e censura-se a administração de curto prazo (o gerenciamento da macroeconomia).

No caso do Brasil, uma corrente sustenta que o fracasso estava inscrito no DNA do projeto adotado (ver, por exemplo, aqui). Ou seja, é a própria estratégia que, por fechar a economia, subsidiar setores, escolher arbitrariamente ganhadores, entre outras ações, não promoveria os ganhos de produtividade que, no longo prazo, seriam a única fonte de crescimento. A essa variável, de cunho estrutural, teriam se agregado questionáveis aspectos de uma administração macroeconômica de curto prazo.

No caso da Argentina, a mesma matriz teórica que leva a impugnar a estratégia do Brasil entre 2005 e 2014 os induz a aprovar o modelo macrista, atribuindo o seu fracasso a erros na administração macroeconômica. Por exemplo, não ter logrado reverter o déficit público ou não ter afiançado a credibilidade e independência do Banco Central.

No polo oposto do debate, os partidários da estratégia Lula (segundo mandato)/Dilma questionam a administração de curto prazo (a desoneração da folha de pagamentos, por exemplo); fazem referência aos choques externos, mas preservam as linhas mestras (ver, por exemplo, Laura Carvalho (2018)). Contrariamente, estaria grafado no DNA do modelo macrista seu fracasso.

Entender o porquê, como dizem Pearl e Mackenzie (2018), é uma questão contrafactual disfarçada. Contudo, como já afirmamos, o desafio é bem maior no caso da avaliação de um modelo de desenvolvimento que em um caso pontual, como seria avaliar o impacto da formação dos professores no desempenho acadêmico dos alunos, por exemplo. Por outra parte, determinar a relação causa-efeito e outorgar os créditos (sejam eles negativos ou positivos) fica ainda mais labiríntica quando existe uma defasagem temporal entre a ação ou política e suas sequelas. Nesse sentido, podem estar sendo atribuídos méritos ou deméritos a uma escolha quando em realidade as raízes do observado estariam situadas em outros momentos. Por exemplo, segundo Samuel Pessoa, o primeiro governo de Lula foi o beneficiado (em termos de produtividade) das reformas realizadas por FHC na década anterior.

A pergunta é: pode-se imaginar um contrafactual em problemas macro? É mais difícil, as possibilidades são menores, mas não impossível. Existem na literatura bons exemplos dessas novas tentativas. Por exemplo, Carrasco, de Mello e Duarte (2014), utilizando uma metodologia robusta (grupo de controle sintético), avaliam diversos indicadores do Brasil no período 2003-2012, quando o país teria logrado, pelo menos na aparência, importantes ganhos econômicos e sociais. No entanto, na comparação com um grupo de países (grupo de controle), esses avanços são relativos, uma vez que teriam sido gerados mais pelas condições externas que pelas políticas internas, estando as conquistas aquém das conseguidas via grupo de controle em vários quesitos, mesmo na área social.

Obviamente, os resultados de Carrasco, de Mello e Duarte estão aí para serem questionados pelos seus pares. Mas o aspecto que pretendemos colocar no debate é a necessidade de concentrar esforços em identificar relações de causalidade de forma robusta. No debate sobre a estratégia de desenvolvimento de uma nação, é pertinente levantar perguntas tais como: se Macri tivesse conseguido reverter o déficit fiscal herdado do Kishnerismo e outorgado independência ao BC argentino, os resultados em termos de crescimento, inflação, pobreza…., teriam sido outros ? Estava escrito no DNA da estratégia de Dilma seu fracasso ? Tentar responder a essas perguntas com maior aproximação à metodologia das ciências naturais permitiria reduzir, mesmo que não contornar totalmente, que a confrontação de posições estivesse pautada por posições partidárias ou ideológicas ou, simplesmente, pelo “achismo”.

Autor:

Carlos Alberto Ramos é Professor do Departamento de Economia, UnB. Graduação Universidad de Buenos Aires, Mestrado na Universidade de Brasília, Doutorado na Université Paris-Nord.

Em um recente artigo, em sua coluna no Estadão, Pedro Nery avalia as alterações que estão sendo debatidas em torno às mudanças na formatação legal dos resgates no FGTS. Com seu habitual estilo, no qual temas que podem ser complexos e intrincados são apresentados em uma linguagem coloquial extremamente agradáveis de serem lidos, no texto em questão ele compartilha ou assume um diagnóstico relativamente usual em certos ambientes académicos. As atuais propostas de alteração nas retiradas do FGTS têm como referencial conceitual esse diagnóstico que, avaliamos, encerra diversas debilidades teóricas. Nesse sentido, na medida em que as sugestões de novos arcabouços institucionais estão ancoradas nesse posicionamento, debater essas fragilidades conceituais pode acabar sendo uma contribuição para aprimorar o futuro marco legal.

Basicamente, o argumento assumido por Pedro Nery em sua coluna de 30 de julho no Estadão sustenta que o FGTS faz parte de uma ordenação legal de proteção ao assalariado desligado sem justa causa que acaba decorrendo em maior rotatividade (menor tempo de duração do vínculo) e, indiretamente, resulta em menor crescimento potencial. Esta interpretação tem diversos referenciais bibliográficos (ver, por exemplo, Camargo (1996), Gonzaga (1998)), nos quais o FGTS faria parte de um leque de incentivos adversos (os outros seriam a multa sobre o saldo do FGTS, o mês de aviso prévio, as parcelas do seguro-desemprego) à permanência no posto de trabalho, ou seja, constituiria um incentivo à rotatividade. Os meandros mediante os quais esse conjunto de benefícios induziria à rotatividade são diversos. Para nos restringir ao FGTS, podemos citar dois aspectos. O primeiro diz respeito à remuneração desse fundo, que em não poucas oportunidades ficou aquém da inflação (perdas reais). Combinada com essa particularidade, de per si desfavorável a uma aplicação financeira, podemos agregar o segundo aspecto: a taxa de desconto que, no caso dos assalariados mais pobres, pode ser extremamente elevada. Ou seja, existiriam fortes incentivos à retirada dessa poupança forçada (lembremos que o FGTS não é outra coisa que uma poupança forçada) e aplicar esse montante seja em outra opção mais rentável seja no consumo. Existem diversas janelas para a retirada do FGTS (doenças como câncer e aids, compra da casa própria, etc.) mas, na ausência do preenchimento dos pré-requisitos para seu acesso, o óbvio seria forçar o desligamento sem justa causa.

Esses incentivos à rotatividade (uma rotatividade que seria espúria, produto de fronteiras de curtíssimo prazo por parte do assalariado) teriam desdobramentos sobre o longo prazo. Ao estar diante de uma perspectiva de vínculo extremamente reduzida, no olhar do empregador qualquer investimento (qualificação) no capital humano do assalariado não seria rentável. Dessa forma, à reduzida escolaridade da força de trabalho no Brasil (que já, por si só comprometeria a produtividade) deveriam ser agregadas as limitações (via incentivos) que o contexto legal-institucional introduz nas possibilidades de contornar a insuficiência da educação formal via acumulação de habilidades e proficiências no posto de trabalho. O resultado mais ou menos óbvio seria um crescimento potencial de longo prazo em doses homeopáticas.

Qual seria a proposta de política que se deduz desse diagnóstico? Evidentemente alterar esses incentivos à rotatividade e uma das possibilidades seria modificar o pagamento do FGTS. Por exemplo, permitir que o mesmo seja retirado anualmente ou, no outro extremo, só poderia ser retirado na aposentadoria. Nos dois casos, o assalariado não teria a incitação para induzir seu desligamento sem justa causa a fim de resgatar uma poupança que considera própria e que no seu balanço de custo/benefício prevalece a sedução da retirada. Podem ser imaginados outros desenhos institucionais (por exemplo, estabelecer tetos a partir dos quais não existiria contribuição, tornar o percentual variável e decrescente no tempo, etc.), mas, em todos os casos, o objetivo seria o mesmo: reduzir o suposto encorajamento à rotatividade.

Logicamente, o diagnóstico que acabamos de sintetizar precisa de uma validação empírica. Nesse sentido, as pesquisas são reduzidas e prevalece o modelo teórico (ou seja, prevalece uma possibilidade ou hipótese) para subsidiar desenhos de políticas. Porém, consideramos, justamente, que esse modelo apresenta enorme fragilidade teórica, vulnerabilidade que pretendemos desenvolver nos próximos parágrafos.

Observemos que todo o diagnóstico assume um agente (o assalariado) que pauta sua ação em função dos estímulos proporcionados pelo contexto legal/institucional que regula as relações capital-trabalho. Sua perspectiva de ganhos no curto prazo teria custos, seja para o trabalhador ele mesmo (ao inibir a acumulação de capital humano por parte do empregador, reduz as possibilidades de futuros aumentos de salários) seja para o crescimento do país seja para o próprio empregador, que reduziria a possiblidade de incorporar tecnologias, elevar a produtividade, investir, etc.. Os custos para o próprio empregador são evidentes e podem ser observados nas pesquisas que indicam que, para eles (empregadores), a falta de mão-de-obra qualificada é a principal restrição ao crescimento (ver, por exemplo, aqui). A pergunta natural é: por que não investem na qualificação de seus recursos humanos? Sabemos que, internacionalmente, existem diferentes configurações institucionais, podendo prevalecer seja o Estado proporcionando diretamente o treinamento/reciclagem, seja os próprios empresários assumindo a oferta mediante incentivos fiscais, seja iniciativas próprias das firmas à margem de qualquer iniciativa estatal (ver aqui). Existe literatura identificando a possibilidade teórica de uma firma investir no capital humano geral de seus assalariados (capital humano que pode ser utilizado em outras vagas além da firma que proporcionou o treinamento) com certa validação empírica (ver, por exemplo, aqui). Assim, a pergunta pertinente é: os incentivos adversos no Brasil seriam de tal magnitude que interditam o investimento por partes das firmas no seu próprio estoque de assalariados, mesmo identificando na falta de formação de sua mão-de-obra a principal limitação ao crescimento?

Dado que esse contexto institucional é próprio de cada país, voltemos ao modelo teórico que ancora as prescrições que hoje estão sendo discutidas no Brasil.

De início, observemos que esse marco conceitual apresenta só um agente ativo: o assalariado. O seu comportamento penaliza o outro agente (o empregador) que ficaria passivo e a mercê da conduta especulativa do primeiro. Esta suposição é insustentável. Detenhamo-nos neste aspecto.

Os incentivos do marco regulatório das relações capital-trabalho devem pautar não somente a conduta dos assalariados, mas também a dos empregadores. Ou seja, um marco regulatório não gera incentivos apenas a uma das partes, senão a todos os agentes que participam dos jogos. A hipótese de um arcabouço legal que gere incentivos a apenas uma das partes, não obstante seu irrealismo, está implícita no diagnóstico que apresentamos no começo do artigo.

Uma vez que um dos custos da demissão sem justa causa é a multa sobre o saldo do FGTS, o horizonte temporal do vínculo também deve alterar a conduta dos empregadores e existem evidências que o curto-prazismo também pauta o comportamento dos empregadores (ver aqui). Nesse sentido, vamos levantar a passividade do outro agente (os empregadores) e assumir que eles têm capacidade de reagir. Eles, necessariamente, são induzidos a não ficar contemplativos, uma vez que a rotatividade (com seus efeitos deletérios sobre as possibilidades de investimento no seu estoque de capital humano) impõe barreiras ao crescimento da empresa. A pergunta agora é: por que assumir uma atitude totalmente passiva por parte do empregador? qual é a justificativa teórica? A resposta é: absolutamente nenhuma. Não existe justificativa teórica que abra a possibilidade de assumir um jogo com um só jogador (o assalariado), sendo absolutamente passivo o agente que interage com ele, suportando estoicamente os custos. Não existem instrumentos que os empregadores possam recorrer para contornar a conduta especulativa dos assalariados? A resposta é sim, está sedimentada na literatura: o pagamento de salários de eficiência ou o estabelecimento de salário superior aos salários de mercado (salários diretos ou indiretos, como aposentadoria privada, bônus, plano de saúde, etc.). Ou seja, não existem justificativas teóricas que nos permitam assumir que, dado o marco regulatório das relações capital-trabalho, a taxa de rotatividade esteja exógena para o empregador, determinada, exclusivamente, pela conduta especulativa dos assalariados. As firmas têm capacidade de administrar essa taxa e a ferramenta são as remunerações (diretas e indiretas) que pagam a seus assalariados (ainda que possamos imaginar outras possibilidades, como o ambiente do lugar de trabalho, as expectativas de progressão funcional, etc.). Não imaginamos nenhum pretexto para não levar em consideração os modelos de salários de eficiência e as pertinências de uma firma maximizadora de lucros administrar a taxa de rotatividade. Dada a sedimentada literatura em torno do pagamento de salários além dos pagos nos mercados concorrenciais como forma de maximizar lucros, o desafio fica a cargo dos que sustentam o diagnóstico. Ou seja, a não consideração da possibilidade de pagamentos de salários de eficiência teria que ser justificada.

Segundo o modelo canônico, quanto menor a disponibilidade de um fator, maior seu retorno ou rendimento (lembremos as condições de Inada). Ou seja, se as habilidades e competências são realmente escassas e constituem a principal restrição ao crescimento das firmas, seu retorno teria que ser elevado, abrindo espaço para o pagamento de salários de eficiência. Contudo, existe um outro fator que elevaria os custos, além da baixa produtividade, que também não está sendo levado em consideração. Se o diagnóstico segundo o qual o assalariado induz a rotatividade para ter acesso ao FGTS e demais benefícios (multa, aviso prévio, etc.), a relação de causalidade seria: desligamento → contratações. Ou seja, ceteris-paribus, ao provocar seu desligamento, o trabalhador induziria uma nova contratação que visaria sua substituição, o preenchimento da vaga aberta pela sua partida. Legalmente, o aviso prévio serviria tanto para o assalariado se concentrar nas atividades de procura (no caso de um desligamento sem justa causa de iniciativa do empregador) quanto para procurar e treinar um novo assalariado (no caso de um desligamento cuja origem seja uma iniciativa do assalariado). Contudo, na prática, esse intervalo de trinta dias não é respeitado e as relações têm uma ruptura abrupta. Nessas circunstâncias, o desligamento induzido pelo assalariado abriria uma vaga que deverá ser preenchida mediante uma nova contratação, que requer tempo de procura, tempo de treinamento, etc., custos que na literatura se conhece como “custos fixos”. Preencher os requisitos de trabalho de forma imediata pode requerer a utilização mais intensiva de outro assalariado. Nesse sentido, pode-se apelar a horas extras e/ou a um outro assalariado que anteriormente era subutilizado. Ou seja, sabendo-se da rotatividade, o estoque de mão-de-obra pode estar, na posição de equilíbrio, sobredimensionado. Em qualquer caso, estamos diante de elevações de custo (seja pela utilização temporária de horas extras seja por um estoque de mão-de-obra sobredimensionado) que vão além da falta de qualificação (produtividade) dos assalariados. Reduzir esses custos (via queda na rotatividade) também justificaria o pagamento de salários de eficiência.

Ou seja, não existem justificativas teóricas para assumir que a rotatividade está determinada, exclusivamente, pelo comportamento de um dos agentes (o assalariado). As firmas podem administrar a rotatividade e uma vez que o horizonte temporal do vínculo tem desdobramentos sobre os custos, existem elementos para afirmar que existe espaço para assumir que os empregadores poderiam pagar salários de eficiência. Assumir que não estão pagando salários de eficiência pode redundar em abraçar a hipótese de firmas não maximizadoras de lucro, hipótese cara ao modelo padrão.

Direcionemos, agora, nossas atenções ao assalariado. Assumamos que o mesmo tenha uma elevada taxa de desconto intertemporal, admitamos que o retorno financeiro do FGTS possa incorrer em perdas reais e não seja a melhor alternativa de aplicação, etc.. Dado esse contexto, podemos deduzir que é racional utilizar a rotatividade como forma de resgatar o saldo do FGTS e auferir os ganhos complementares (multa, aviso prévio, etc.)? Esse corolário não é necessariamente imediato. Se lembramos que a rotatividade redunda em custos para as firmas, no momento da contratação os empregadores avaliarão os sinais de empregos anteriores, a duração dos vínculos e privilegiarão aqueles candidatos com tempo de permanência mais elevado. Em outros termos, os trabalhadores com maiores índices de rotatividade terão menos probabilidade de preencher as vagas disponíveis. Se assumimos que os assalariados sejam conscientes dessas menores chances e sejam racionais, seria uma hipótese ousada abraçar a ideia que o FGTS e os benefícios a ele atrelados, necessariamente, se exteriorizarão em condutas especulativas que tendem a reduzir o horizonte temporal dos vínculos. A esse risco (menores probabilidades de emprego futuro no segmento formal do mercado) poderíamos agregar outros, como a risco de não ser contratado depois de esgotados os benefícios, por exemplo.

Em qualquer circunstância, ampliar a estabilidade dos vínculos tem benefícios para as partes e externalidade para a sociedade. Sobre esse aspecto existem mais consensos que debate (ver, por exemplo, aqui). Também existe certa unanimidade sobre o circunscrito horizonte temporal dos vínculos celetistas no Brasil, que escassamente ultrapassam os 4 anos (Fonte: RAIS). Ou seja, alongar o limiar dos vínculos deve ser um objetivo de política e formatar um ambiente institucional para facilitar essa ampliação deve necessariamente nortear os debates sobre as reformas legais que pautam a relação capital-trabalho. Contudo, focalizar as atenções, de forma quase excludente, em uma suposta estratégia especulativa curto-prazista dos assalariados para auferir os ganhos financeiros que outorgam o atual marco legal parece uma simplificação analítica pouco sofisticada. Essa interpretação levanta mais perguntas que disponibiliza respostas. Se as entidades empresariais identificam na qualidade da mão-de-obra o principal obstáculos para seu crescimento, por que não investem na sua formação? O horizonte temporal dos vínculos não viabiliza esses investimentos, por que não administram essa rotatividade? Elas têm formas de influenciar no tempo de permanência. Por que o diagnóstico vigente assume que só o assalariado reage aos incentivos? O que leva a assumir que as firmas são passivas, ficando na conduta especulativa do trabalhador o determinante da rotatividade?

Em realidade, o que no fundo deve ser debatido é a qualidade dos postos de trabalho. Mesmo no setor formal, o tempo médio de duração do vínculo no Brasil é a manifestação de uma economia que não é capaz de gerar vagas com elevada produtividade. Não parecem satisfatórios os diagnósticos que se empenham em identificar no FGTS e nos benefícios ao trabalhador desligado sem justa causa uma variável com capacidade de alterar esse quadro. Talvez a relação de causalidade seja outra: dado que os postos de trabalho não são de qualidade (elevada produtividade) as firmas são incapazes de pagar salários de eficiência, os assalariados identificam nas condutas especulativas ganhos que superam os benefícios que obteriam permanecendo na mesma vaga, etc.. Isso, logicamente, não significa que todo o arcabouço regulatório não deva ser repensado, mas as justificativas e o desenho proposto podem ser outros. Por exemplo, carece de racionalidade ter dois tipos de compensação financeira ao celetista desligado sem justa causa (FGTS + seguro-desemprego); o FGTS, ao elevar o custo do trabalho, tem impacto negativo sobre o emprego e ao continuar existindo, o assalariado teria que ter liberdade de aplicar sua poupança na alternativa financeira de sua escolha, etc….. Esses argumentos são válidos. Contudo, não existem elementos que permitam depositar esperanças nas alterações em debate no pagamento do FGTS como um atalho para elevar a proficiência dos trabalhadores via elevação dos investimentos em formação, sendo o corolário postos de trabalho de maior qualidade e produtividade. Os argumentos analíticos que sustentam essa ilusão são de uma assustadora simplicidade.

Autor:

Carlos Alberto Ramos é Professor do Departamento de Economia, UnB. Graduação Universidad de Buenos Aires, Mestrado na Universidade de Brasília, Doutorado na Université Paris-Nord.

Em 2015, a taxa de crescimento da economia brasileira foi de -3,5%, pior resultado do PIB, desde 1990. Em 2016, o resultado também foi negativo em -3,5%, colocando o país em recessão, por dois anos consecutivos, o que não acontecia desde a crise de 1930 – 1931. Em 2017, a taxa de crescimento do PIB foi de apenas 1%, e em 2018, de 1,1% (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE). Agora, em 2019, a perspectiva é de que a taxa de crescimento seja de apenas 0,82%.

Nesse contexto, o retorno do crescimento econômico sustentado é um desafio. Economistas apontam a necessidade de aumento do investimento na economia nacional (tanto do ponto de vista público quanto privado). Contudo, a taxa de investimento total em relação ao PIB apresentou declínio, pelo terceiro ano seguido, em 2016, alcançando 16,1%. O resultado em 2017 e 2018 foi ainda pior, ficando abaixo dos 16% a.a. Estes números não só refletem uma evolução interna ruim da nossa capacidade de investir (que já era baixa e, pior, veio se deteriorando nos últimos anos), como também demonstra um desempenho pífio quando comparado a outros países do mundo. Em 2018, por exemplo, 90% dos países apresentaram taxa de investimento maior que o Brasil.

Em especial, os investimentos em infraestrutura apresentaram contração importante no ano de 2015, em relação a 2014. Os dados oficiais de 2016 e 2017 são também frustrantes, mostrando que o investimento em infraestrutura total do país foi de 1,7% e 1,5% do PIB, respectivamente (Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base). Em 2018, o montante de investimentos em infraestrutura foi praticamente o mesmo do ano de 2017. Essa situação deve-se, principalmente, à redução nos investimentos públicos, fruto da deterioração da situação fiscal do Estado, observada de forma mais contundente a partir de 2014, ano em que o país passou a apresentar déficits primários anuais, o que não havia acontecido até então. Como os investimentos são despesas ditas discricionárias, sofreram os cortes mais pesados do governo para a promoção do necessário ajuste fiscal. Explicando de modo mais detalhado, o orçamento público hoje é composto, em sua maior parte, por despesas obrigatórias e vinculadas. Portanto, numa situação de aperto fiscal, resta ao governo uma fatia realmente muito pequena que pode estar sujeita a cortes ou manobras. E, dentro dessa pequena fatia, situam-se os investimentos públicos, em especial, os investimentos em infraestrutura.

Entretanto, há vasta literatura que corrobora os efeitos positivos dos investimentos em infraestrutura no crescimento econômico dos países e também do Brasil. Ademais, no caso de investimentos em infraestrutura, há complementariedade entre gastos públicos e privados (Rigolon, 1998; Pêgo Filho, Cândido Júnior e Pereira, 1999), ou seja, um efeito “crowding-in”, em que maiores gastos públicos no setor reduziriam custos logísticos e outros custos que compõem o Custo Brasil, atraindo maior monta de investimentos do setor privado, que poderia produzir e escoar sua produção de modo mais eficiente, alavancando sua produtividade e tornando-o mais competitivo.

Infraestrutura, Produtividade e Crescimento

A infraestrutura econômica pode ser definida, de acordo com o BID (2000), como “o conjunto de estruturas de engenharia e instalações – geralmente de longa vida útil – que constituem a base sobre a qual são prestados os serviços considerados necessários para o desenvolvimento produtivo, político, social e pessoal”. Visto dessa maneira, a infraestrutura é o estoque de capital físico sobre o qual são prestados serviços como o de telefonia celular, transporte de cargas, abastecimento de água, entre outros. Se infraestrutura pode ser traduzida em maior estoque de capital físico, então a relação da infraestrutura com as teorias de crescimento econômico pode ser feita, uma vez que maior acumulação de capital leva a maior nível de produto no longo prazo (Solow, 1956). Além disso, se um maior estoque de capital gera externalidades positivas, conforme apontado por Romer (1986), mais infraestrutura levaria a maior crescimento do produto no longo prazo. Isso sem falar nos efeitos indiretos que uma infraestrutura mais abundante e de melhor qualidade traria sobre a produtividade da economia.

Ainda, se a ampliação da infraestrutura estiver associada à investimentos em P&D e inovação tecnológica (como no caso de exploração de petróleo de gás, na área de infraestrutura energética), isso estimularia maiores investimentos e acumulação de capital humano, levando a um melhor desempenho de longo prazo na renda per capita do país, conforme apontaram os trabalhos de Romer (1990) e Lucas (1988).

Com boas instituições (que garantam os direitos de propriedade, sejam transparentes, adotem freios e contrapesos, reduzam custos de transação e riscos de expropriação) e com agências reguladoras que apresentem salvaguardas para o comportamento do regulador (conforme levantado por Levy e Spiller, 1996), os atores econômicos terão mais previsibilidade e segurança com relação ao futuro, o que reduzirá incertezas e a percepção de riscos por parte dos agentes e atrairá mais investimentos, em especial no setor de infraestrutura, que tem como premissa elevados investimentos iniciais e alongamento no tempo de retorno desse investimento. Ou seja, para o setor de infraestrutura, ter um ambiente institucional e regulatório apropriado, que promova investimentos, pode ser ainda mais relevante que em outros setores, devido ao grande montante inicial requerido e ao tempo dilatado de payback.

Portanto, instituições sólidas e respeitadas em conjunto com um ambiente regulatório bem estruturado e desenhado de forma a gerar incentivos corretos para o setor de infraestrutura têm o potencial de alavancar os investimentos na área, promovendo maior acumulação de capital, impactando positivamente na produtividade e no crescimento econômico de longo prazo da economia.

Se o caminho teórico é conhecido e ratificado por uma extensa literatura, o caminho da implementação e da colheita de resultados não é nada trivial. Conforme temos visto desde janeiro desse ano, o novo governo, de forma pragmática, não tem conseguido, ainda, bons resultados em termos de produto e de emprego na economia. Conforme dito no primeiro parágrafo, a última previsão de crescimento do PIB brasileiro para este ano está em apenas 0,82%, valor abaixo do crescimento de 2017 e 2018, e bem menor do que as previsões e expectativas de crescimento no início do ano, quando o atual governo foi empossado (o governo falava em perspectiva de crescimento de 2,5% para o ano de 2019). Ou seja, aparentemente, toda aquela euforia inicial foi perdendo força ao longo do caminho. Como fazer, então, para ganharmos fôlego novamente e voltarmos a ter uma economia com crescimento maior e mais robusto?

É difícil, mas o momento agora é crucial. Com a aprovação da reforma da previdência na Câmara, um passo importante foi dado. Além disso, o setor de infraestrutura tem ganhado atenção do governo Bolsonaro, que tem dado continuidade no trabalho de concessões desenvolvido e aprofundado pela equipe econômica do governo Temer. Avanços estão sendo feitos, em especial, no setor de transportes (rodovias, ferrovias, aeroportos, portos).

O caminho de crescimento e desenvolvimento econômico no país certamente passa por maiores investimentos em infraestrutura. Mas precisamos ter em mente que isso é condição necessária, e não suficiente. Investir em infraestrutura é essencial, mas é preciso também garantir a estabilidade macroeconômica, a segurança jurídica, a confiança dos investidores nacionais e estrangeiros, o bom funcionamento das nossas instituições, a transparência na escolha e implementação de projetos, o sistema democrático. É preciso, ainda, ser otimista, e esperar que amanhã seja melhor do que hoje. I hope so.

Autora:

Geovana Lorena Bertussi é Professora Adjunta IV do Departamento de Economia da Universidade de Brasília. Ministra disciplinas nas áreas de Economia Brasileira, Macroeconomia e Economia da Infraestrutura, com ênfase nos setores de transportes e energia elétrica.

Em 17 de abril de 2019, foi encaminhado à Câmara do Deputados o Projeto de Lei Complementar (PLP) 112/20191 que trata da autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira do Banco Central. Apesar de o documento fazer parte das metas para os 100 primeiros dias de mandato do Presidente Bolsonaro, desde 1991 propostas semelhantes são apresentadas ao Congresso Nacional. Entre projetos de lei complementar e propostas de emenda à Constituição, ao todo outros nove documentos que discutem a autonomia do Banco Central foram protocolados junto ao Senado Federal e mais um encontra-se arquivado na Câmara dos Deputados², local onde o novo PLP começou a tramitar em caráter de urgência. Para ter efeito, o PLP precisa passar pelas duas Casas, sendo aprovado em turno único no Senado e em dois turnos na Câmara, em ambas, exigindo maioria absoluta de votos.

Bancos Centrais e o Debate sobre Autonomia

Em que medida o projeto de autonomia do Banco Central é interessante? Antes de entendermos porque a resposta não é tão óbvia quanto possa parecer, faz-se conveniente entender qual a função dessa instituição e seu protagonismo na formulação e execução da política econômica.

Seja no Brasil, seja no mundo, os bancos centrais atuam com o propósito de garantir o valor de compra da moeda nacional e assegurar a solidez do sistema financeiro. São objetivos amplos que permitem margem para discricionariedade. De tal modo, observa-se diferentes formatos institucionais que divergem quanto aos instrumentos de política econômica, ao grau de intervenção no mercado financeiro e, majoritariamente, sobre a ligação da instituição com o governo. 

Desde que foi formalmente implementado em 1999, o regime de metas de inflação tem logrado sucesso na busca da estabilidade do real.  Apesar do espaço para aperfeiçoamento, esse modelo de regime monetário tem sido o principal alicerce do Banco Central em sua missão de estabilizar a economia brasileira e afastar a recente memória inflacionária das décadas de 1980 e 1990.

No modelo vigente, o grau de autonomia do Banco Central é limitado pelo Decreto 3.088/1999, cujo propósito é definir as prioridades da autarquia no âmbito do regime de metas de inflação. Entre seus principais pontos, destacam-se que “as metas e os respectivos intervalos de tolerância serão fixados pelo Conselho Monetário Nacional – CMN’’, além disso, decreta que “ao Banco Central do Brasil compete executar as políticas necessárias para cumprimento das metas” ³.

Atualmente, portanto, o que se observa é a autonomia de instrumentos, em que as metas são de competência do governo (tal ponto fica mais claro quando a composição do CMN é elencada⁴), e cabe ao Banco Central arbitrar sobre os instrumentos para alcançá-las. Na nova proposta enviada pelo Executivo, o Banco Central não apenas teria voz sobre os instrumentos de operacionalização, como também seria responsável por estabelecer suas próprias metas em ordem de prioridade que deliberar conveniente — pontos específicos da PLP 112/2019 serão discutidos a seguir. Nesse cenário, ter-se-ia um Banco Central com autonomia de mandato, como é o caso do Federal Reserve e do Banco Central Europeu.

Entretanto, a discussão é mais profunda do que parece, uma vez que os bancos centrais, para além do objetivo de manter a inflação estável, podem fazer uso da política monetária para aquecer a economia. Como resultado, a política de estímulos pode gerar algum crescimento de curto prazo vis-à-vis uma tendência inflacionária no longo prazo. É nesse ponto que o porquê da autonomia se torna relevante. 

O Executivo enfrenta um incentivo curto-prazista de estimular a economia e extrair os benefícios no exercício do mandato, postergando para o sucessor os malefícios inflacionários — diz-se, então, que a política monetária sofre de inconsistência dinâmica. Note que estimular a economia pode ser uma arma poderosa em corridas presidenciais, além de passar a sensação de um legado positivo. Além de poderosa, pode ser perversa. No modelo vigente, toda a mesa diretora do Banco Central pode ser exonerada pelo Executivo, o que é um poder de barganha considerável se o objetivo do Planalto for afrouxar o cumprimento da meta de inflação e buscar aumentar o nível de emprego.

Esse cenário ilustra o principal ponto de defesa da autonomia de mandato, qual seja, diminuir a pressão e a discricionariedade do Executivo sobre a autoridade monetária para que essa possa projetar sua atuação pautada na estabilidade macroeconômica como fundamento para o crescimento de longo prazo.

Na literatura sobre bancos centrais, o entendimento geral é que a autonomia está correlacionada com a diminuição da inconsistência dinâmica e, consequentemente, com aumento da credibilidade do policymaker⁵. Notadamente, a credibilidade tem poder de influenciar o impacto da política monetária sobre as variáveis forward-looking, tal como as expectativas quanto ao comportamento da inflação⁶. Portanto, a credibilidade importa porque exige menores custos de desinflação, tanto em termos de taxa de juros como de emprego.

Entretanto, absolutamente nada garante que o Banco Central sabe qual a melhor estratégia a ser seguida, muito menos se o resultado esperado será alcançado e sob os custos intencionados. Além disso, o intento de ter um Banco Central autônomo de mandato não é suficiente para que o texto submetido ao Congresso esteja livre de vícios e seus termos sejam coerentes com o estado das artes da evidência empírica.

Projeto de Lei Complementar 112/2019

Em consonância com o argumento de isolar o ciclo político do ciclo da política econômica e mitigar a problemática da inconsistência dinâmica, o PLP traz em seus pontos restrições à exoneração da mesa diretora, além de instituir mandatos fixos para o presidente e os diretores do Banco Central de quatro anos, intercalados e com possibilidade única reiteração. Pela proposta, seus diretores só serão nomeados e demitidos com o aval do Senado Federal, como já acontece com o presidente da autarquia. Pelas alíneas do texto-base, as situações passíveis de exoneração são restritas e de limitada imputação.

Outro ponto positivo é atribuir respaldo legal para a remuneração de depósitos voluntários junto ao Banco Central, de sorte que sejam usados para controlar a liquidez da economia. Na prática, essa possibilidade serve como mais um instrumento à disposição da política monetária. Em especial, diminui as necessidades do Tesouro Nacional em emitir títulos para Banco Central realizar as operações compromissadas — espécie de empréstimo, lastreado em título público e com liquidação agendada, que é amplamente utilizado para adequar a liquidez da economia à meta de taxa básica de juros.

O PLP também formaliza metas prioritárias para a política econômica, privilegiando a estabilidade de preços e, secundariamente, a solidez do sistema financeiro. No mais, não faz menção alguma a metas de emprego ou nível de renda. Se por um lado o mandato único respalda os pressupostos teóricos por trás da proposta de autonomia e, também, do próprio regime de metas de inflação, por outro, desprivilegia o debate em torno do papel da autoridade monetária em intervir em episódios de choques exógenos, de modo a acomodá-los e suavizar as oscilações do nível de atividade econômica. Tal ponto ganha fôlego quando a observação de práticas de mandatos duplos em países como Estados Unidos, Canadá e Austrália⁷ é contrastada com o baixo desempenho da economia brasileira nos anos recentes e sem expectativa clara de recuperação. Para complexificar mais a discussão, nenhuma dessas economias citadas possui uma taxa de juros estruturalmente tão elevada como a economia brasileira.

Um ponto especialmente incerto trata sobre a desvinculação do Banco Central como Ministério, assumindo, então, status de “autarquia de natureza especial” e livre de subordinação hierárquica. O mesmo artigo advoga que a autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira é necessária para viabilizar o projeto de autonomia de mandato. O texto-base não deixa claro se isso significa que a gestão interna terá autonomia orçamentária para executar contratações sem autorização do Ministério da Economia, além de aprovar aumentos salariais de forma unilateral. Tudo indica ser essa a intenção. A experiência recente mostra que a autonomia orçamentária em órgãos dos Poderes Judiciário e Legislativo é subterfúgio para que uma classe privilegiada desconsidere a realidade fiscal em busca de supersalários e mais regalias.

Entretanto o ponto mais preocupante do PLP trata da “proteção legal de dirigentes e servidores do Banco Central por atos praticados de boa fé no exercício de suas atribuições legais’’. Sobre esse ponto não há hesitação de palavras. Na prática, toda a classe de servidores do Banco Central não pode ser responsabilizada por atos praticados no exercício de suas atribuições, salvo a presunção de dolo ou de fraude. Ainda, essa espécie de foro especial por prerrogativa de função é estendida a todos os ex-servidores.

Tal proposta de imunidade irrestrita dificulta a responsabilização por negligência na supervisão de instituições financeiras, por exemplo. Mais grave, mecanismos ao alcance dos servidores, como as reservas internacionais e a taxa de câmbio, poderiam ser usados para interesses pessoais. Autonomia de mandato não deveria vir acompanhada de anistia e falta de transparência. Tal proposta em nada tem a ver com a função do Banco Central em garantir o valor de compra da moeda nacional e oferecer os fundamentos macroeconômicos necessários para o crescimento sustentado, como defendem os apoiadores do projeto de autonomia. 

Considerações Finais

Ter um Banco Central plenamente autônomo não é uma proposta nova, nem entre os especialistas nem entre os parlamentares.  O primeiro projeto a ser apresentado ao Congresso data de antes da introdução do real. Como visto, são vários os benefícios em diminuir a interferência do Executivo sobre a autoridade monetária. Destarte, o que assusta é o PLP 112/2019 ter sido protocolado com tantos vícios e amadorismo, especialmente em um momento estratégico de reformas. Boas intenções não bastam! Tampouco se elas são disfarçadas de tecnicidades para promover uma agenda de privilégios e lançar incerteza sobre a condução da política econômica.

Referências:

1. Texto-base do Projeto de Lei Complementar (PLP) 112/2019 e sua tramitação: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2198617
2. https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/04/11/bolsonaro-propoe-autonomia-do-bc-assunto-e-discutido-no-senado-ha-30-anos
3. Decreto Nº 3.088, de 21 de junho de 1999: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3088.htm
4. Até 2018, o CNM era integrado pelo ministro da Fazenda (presidente do Conselho), pelo ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e pelo presidente do Banco Central. A partir de 2019, como o superministério da Economia, a composição passou a ser feita pelo ministro da Economia (presidente do Conselho), pelo presidente do Banco Central e pelo secretário especial de Fazenda do Ministério da Economia.
5. KYDLAND, Finn E.; PRESCOTT, Edward C. Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans. Journal of political economy, v. 85, n. 3, p. 473-491, 1977.
6. BLINDER, Alan S. Central-bank credibility: why do we care? How do we build it?. American economic review, v. 90, n. 5, p. 1421-1431, 2000.
7. ROGER, S. Inflation targeting at 20: achievements and challenges. IMF Working Papers, v. 9, n. 236, p. 1, 2009.

Autor:

Matheus Biângulo é graduado em Economia pela Universidade de Brasília. Atualmente, é mestrando em Economia pela Universidade de Brasília.